Los resultados positivos del mercado de trabajo en España en 2024 continuaron la senda de mejora seguida desde la superación de la pandemia, con un curso trimestral que no mostró menor intensidad al final del año, pese a las mayores incertidumbres y problemas que se fueron añadiendo en el panorama económico internacional (gráfico II-2).

Gráfico II-2.  Indicadores laborales básicos en España. Evolución reciente y en el ciclo

El dinamismo del mercado laboral español en 2024 se vio claramente impulsado, como en los dos años anteriores, por los aportes de población de origen inmigrante (de nacionalidad extranjera y con doble nacionalidad, española y extranjera). De hecho, todo el crecimiento de la población en edad laboral y de la población activa se corresponde con los grupos de nacionalidad extranjera y de doble nacionalidad, mientras que se dio un nuevo retroceso en la población activa de nacionalidad española y, por primera vez, en el total de 16 y más años de edad, que acusa ya el efecto del envejecimiento. En el crecimiento del empleo hubo aportes parecidos de población de origen inmigrante, pero también contribuyó a este el ligero incremento de personas ocupadas de nacionalidad española. Esta nacionalidad, por otro lado, siguió protagonizando el descenso del paro gracias a ese empleo y, sobre todo, por la menor población activa (gráfico II-4).

Uno de los aspectos más destacables de la evolución del empleo en 2024 fue, como el año anterior, la fuerza con la que creció el en el grupo menor de 25 años, con 100.000 personas ocupadas más en este grupo (un 8,4 por 100 más). Este resultado contrasta con los descensos o débiles incrementos que se dieron en todos los grandes países de la Unión Europea. En el conjunto UE-27, el aumento fue de solo un 0,3 por 100. Así, desde 2021, una vez enjugadas las pérdidas que comportó la pandemia, en especial en su inicio⁶, el empleo joven en España ha crecido un 33 por 100 y, en la UE-27, un 10 por 100, dato que también refleja el avance en formación de la última generación de jóvenes en España.

También en perspectiva de género persisten, pese a los avances, brechas significativas⁸, comenzando con las que se dan en el empleo (10 puntos mayor la tasa masculina que la femenina en 2024, un valor que apenas se ha movido en los últimos diez años) y en el paro (2,5 puntos de diferencia en las tasas correspondientes en España, que contrasta con la diferencia de apenas dos décimas en la UE-27). Hay, asimismo, una persistente brecha en la tasa de actividad, que mide la participación de las personas en el mercado de trabajo, en cuyo origen debe buscarse, entre otros, la atribución tradicional a las mujeres de la responsabilidad en los cuidados.

El nivel educativo es un factor muy relevante en la mejor o peor posición respecto al empleo, aunque esa posición también depende de la edad y del sexo. En líneas generales, las edades más jóvenes tienen, en todos los niveles de estudios terminados, tasas de paro más altas (gráfico II-9, izquierda), aunque también se aprecian que dichas tasas decrecen con el nivel de estudios, y que el género sigue, por otro lado, marcan- do diferencias pronunciadas (gráfico II-9, tabla) en cualquier edad y nivel educativo. Así, la amplia diferencia en las tasas de paro entre el grupo de edades menores de 25 años y los siguientes que se da para todos los niveles de estudios, y tanto para hombres como para mujeres, apunta a que la dificultad de inserción inicial (o de primer acceso) persiste con independencia del nivel de estudios alcanzado. En cambio, las tasas de paro de las mujeres a igual nivel educativo están más por encima de las masculinas, sobre todo en los niveles más bajos y en los secundarios profesionales en las edades intermedias, de 40 a 49 años, donde doblan las masculinas (gráfico II-9, derecha). Esto recuerda las diferencias entre los perfiles de especialización profesional de mujeres y hombres, una segregación por campos que, aunque en retroceso en los dos últimos decenios, se traslada a las ocupaciones y se traduce en peores posiciones respecto al empleo.

En la perspectiva sectorial, el empleo continuó en 2024 la misma trayectoria que en el año anterior, aunque con incrementos interanuales no tan generalizados como en aquel. Dos grandes ramas mostraron un porcentaje de crecimiento anual significativamente más alto que el del total y su aporte supuso más de un tercio en el mayor empleo total: información y comunicaciones (10,8 por 100), y hostelería (5,4 por 100) impulsada sobre todo por las actividades de servicios de comidas y bebidas. Desde el inicio de la recuperación, estas ramas, que perdieron poco empleo tras la crisis, han ido ganando peso en la estructura sectorial, al igual que la rama de actividades profesionales y las de sanidad y educación, cuyo empleo no se redujo entre 2008 y 2014. La industria y la construcción están también entre las mejores ramas en cuanto al aporte del empleo en los últimos diez años, pero están muy lejos de recuperar la posición que tenían antes de la crisis de 2008-2012.

Como a lo largo de todo el periodo de creación de empleo desde 2014 (exceptuando los resulta- dos originados por la pandemia), el sector privado siguió generando casi todo el crecimiento anual recogido en 2024, con un reseñable mayor dinamismo en las mujeres, donde creció un 3,7 por 100, frente al 2,5 por 100 en los hombres. Con un incremento del 3 por 100, la media anual de los asalariados en este sector dio 440.000 personas más, lo que supuso más del 93 por 100 del mayor empleo recogido en el año, y acumula más de 3,5 millones de personas más que en 2014, al inicio de la recuperación del empleo tras el impacto de la crisis de 2008-2012. El sector público creció menos, solo un 1 por 100, y aunque su crecimiento desde 2014 es elevado (640.000 asalariados más), en términos relativos es más bajo que el del sector privado y que el del total del empleo.

El Registro de Contratos del SEPE de 2024 confirmó el cambio en la estructura por duraciones a raíz de la reforma laboral de 2021, con un 42 por 100 del total en los contratos de duración indefinida (gráfico II-16), tanto por la nueva reducción de la duración indeterminada, que apenas es ahora un 7 por 100 menos de la cuarta parte que en 2019), como por el volumen de contratos indefinidos nuevos, aunque que se produjo un ligero descenso de estos que redujo su peso en el total al 42 por 100.

En los contratos de menores duraciones (hasta tres meses) se produjo un pequeño repunte de su frecuencia sobre el total, más visible en los contratos de hasta una semana. Por otro lado, el total de contratos se redujo muy poco, apenas un 0,2 por 100. Todo esto podría indicar que el descenso de la contratación temporal ha llegado a su punto de inflexión, de manera que, en lo sucesivo, la nueva estructura solo cambiaría sustancialmente con una fuerte creación de nuevo empleo indefinido. Se trata de un momento todavía prematuro para afirmar ninguna tendencia en este sentido, pero refuerza la idea de seguir con atención las series de contratos.

Además, en general, en 2024 se dio el mismo patrón desde la reforma, y conviene recordar que también entre las personas jóvenes, lo que indica un claro descenso del problema de la rotación entre empleo-paro e inactividad y su menor concentración en los jóvenes, que eran anteriormente contratados de manera temporal y, dentro de ella, en duraciones muy cortas, situación que se mantenía, además, a mayores edades en el periodo 2014-2019¹⁰.

Las PAE tienen ante sí el reto de enfocarse plenamente hacia una lógica de evaluación. Ello implica la formulación de las intervenciones, programas y estrategias basada en evidencias, el propósito de respuesta a las necesidades de la población objetivo, de las empresas y de la sociedad en su conjunto, así como la posibilidad de identificar su valor público e impacto mediante métricas y objetivos predefinidos que faciliten el monitoreo y la medición del impacto¹¹. A lo largo de 2024 se han echado en falta los resultados sobre la evaluación de las PAE en España y a los que la Memoria del CES presta especial atención¹². De esta forma, no se dispone de resultados sobre la evaluación ex post de los PAFED correspondientes a 2023 y

2024 ni de la Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo 2021-2024. Ello condiciona el análisis del impacto de las políticas activas de empleo en 2024.

Las evaluaciones disponibles más recientes¹³ destacaban que los mayores incrementos en las tasas de inserción se producen en las intervenciones de carácter integral; esto es, las que combinan un mix de servicios provistos a las personas demandantes de empleo, generalmente en torno a tutorías individualizadas, itinerarios de inserción y formación. Resulta fundamental dotar de continuidad y frecuencia adecuadas a este tipo de análisis para permitir apoyar las decisiones y cambios en los resultados de esos análisis.

Por otro lado, las evaluaciones de impacto también deben colocar el foco sobre las empresas como objeto de análisis en tanto que usuarias de los servicios de empleo y dado que los servicios a empresas constituyen una parte significativa de la cartera de servicios garantizados. En este sentido, la previsión de evaluación debería actuar como acelerador del despliegue de esa parte crucial de la cartera de servicios garantizados.

Otro reto acuciante de las PAE consiste en apoyar con mayor intensidad la promoción de la empleabilidad de las personas con mayores dificultades para acceder al empleo.

En este sentido, el desempleo de larga duración ha adquirido una dimensión especialmente relevante en la composición de las personas demandantes de empleo. El 38,5 por 100 de las personas desempleadas llevan en esa situación un año o más (41,0 por 100 en el caso de las mujeres¹⁴); casi dos tercios de estas, dos años o más. Este perfil del desempleo es bastante distinto al de la última fase expansiva comparable, puesto que en 2008 se encontraban en paro de larga duración 2 de cada 10 personas desempleadas.

La duración del desempleo influye sobre el deterioro de las competencias, la motivación y habilidades para la búsqueda de empleo, y representa una merma de potencial productivo. También supone un riesgo de exclusión social, especialmente en ausencia de protección adecuada y, de cronificarse, puede empujar a las personas demandantes de empleo hacia la inactividad y alejamiento del empleo.

Esto conecta con la necesidad de medidas concretas para que las PAE sustancien la integración y sinergia entre los servicios sociales y de empleo y el sistema educativo en los itinerarios de inclusión asociados al IMV como palanca para la inserción (socio)laboral y contribuir, en el sentido más amplio posible, a la promoción de la empleabilidad y del acceso al empleo de todas las personas trabajadoras.

Según los datos proporcionados por el presupuesto del SEPE, los recursos dedicados a políticas activas de empleo en España en 2024 alcanzaron los 7.001 millones de euros, el 0,4 del PIB (gráfico II-18). Esta cifra representa una disminución del 6,6 por 100 con respecto al año anterior y supone un cambio en la tendencia de crecimiento del gasto nominal durante la última década, excepción hecha de 2020, ejercicio marcado singularmente por las dificultades para el desarrollo de las acciones de PAE durante la pandemia. La caída del gasto en PAE guarda relación con el descenso del número de personas desempleadas, que es una variable clave para determinar la demanda en políticas activas.

Gráfico II-18.  Gasto en políticas de empleo según presupuesto del SEPE, 2024

Las políticas activas de empleo cumplen con una función esencial en España, donde las elevadas tasas de paro y de paro de larga duración representan algunos de los principales desequilibrios de su economía. Junto con las actuaciones en el ámbito de orientación e intermediación, objeto de novedades normativas recientes que se tratan en el epígrafe siguiente, la formación para el empleo previene y corrige los desajustes de la oferta y demanda de competencias, mientras que las bonificaciones a la contratación promueven la integración de grupos de personas trabajadoras con dificultades añadidas para acceder al empleo si no cuentan con un apoyo específico.

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El Real Decreto-ley 2/2024, de 21 de mayo, introdujo novedades significativas en el nivel asistencial de la protección por desempleo³⁴. Una parte de estas están encaminadas hacia una mayor vinculación entre la protección por desempleo y las políticas activas de empleo, necesaria para mantener y mejorar la empleabilidad de las personas desempleadas y, a su vez, promover un mayor retorno del gasto en protección social. Transcurridos dos años desde la entrada en vigor de la norma, se prevé la creación de una comisión interministerial con el objetivo de evaluar los efectos de la reforma del nivel asistencial de desempleo, así como estudiar la armonización de las prestaciones económicas de naturaleza asistencial del sistema de la Seguridad Social.

A tal fin, en línea con lo ya contemplado por la Ley 3/2023, de Empleo (art. 3), la norma estableció la obligatoriedad de suscribir un acuerdo de actividad como requisito de acceso al subsidio de desempleo y resulta exigible durante el periodo completo de percepción. Se subraya que el acuerdo de actividad debe estar sometido al seguimiento de los servicios de empleo y compromete a la búsqueda de empleo y participación en las acciones de mejora de la empleabilidad que se determinen. Además, la interrupción del acuerdo supondrá causa de interrupción del subsidio, con el propósito de asegurar la conexión entre los objetivos de protección y mejora de la empleabilidad.

La segunda edición del Informe sobre el Diálogo Social de la Organización Internacional del Trabajo (OIT)⁵², que se ha centrado en el «diálogo social en el más alto nivel» (DSAN) -un conjunto de instituciones y procesos en los que los Gobiernos, las organizaciones de empleadores y de trabajadores negocian, consultan entre sí e intercambian información sobre asuntos laborales, económicos y sociales a nivel nacional o sectorial- se basa en estudios de caso, datos sobre relaciones laborales, una revisión global de los procesos y resultados del DSAN, y una encuesta de percepción a 71 organizaciones de empleadores y

trabajadores en 38 países sobre la efectividad e inclusividad de las instituciones nacionales de diálogo social (INDS), que están establecidas en el 87 por 100 de los países miembros de la OIT.

El informe demuestra que el DSAN puede contribuir al trabajo decente, a una distribución más equitativa de los ingresos laborales y a transiciones digitales y ecológicas justas e inclusivas. También subraya que el respeto a la libertad de asociación y el reconocimiento efectivo del derecho a la negociación colectiva en la legislación y en la práctica son esenciales. Sin embargo, apunta que la capacidad del DSAN para moldear los cambios se ve debilitada cuando las políticas socioeconómicas están impulsadas por consideraciones a corto plazo y excluyen a segmentos importantes.

Con ejemplos de países y buenas prácticas de todo el mundo, el informe ilustra además cómo el DSAN puede servir de poderoso catalizador para afrontar con éxito situaciones complejas, hallar soluciones equilibradas y sostenibles, abordar la injusticia social y económica, y promover la democracia en el mundo del trabajo, así como en la sociedad en general.

En 2024, año de cambio de ciclo político en la Unión Europea y de renovación de sus instituciones, el diálogo social europeo ha contado con el claro apoyo de estas como pilar de la democracia y piedra angular de la economía social de mercado de la Unión Europea, abogando además las mismas por su fortalecimiento.

En la cumbre de los interlocutores sociales celebrada en Val Duchesse (Bélgica) el 31 de enero de 2024, la Comisión Europea, la presidencia belga del Consejo y los interlocutores sociales europeos (BusinessEurope, CES, SGIEurope y SMEUnited) firmaron la «Declaración tripartita para un diálogo social europeo próspero», en la que fundamentalmente se comprometieron a fortalecer el diálogo social a escala de la Unión para abordar los desafíos laborales. Además de abordar

la escasez de capacidades y mano de obra y reafirmar el relevante papel de los interlocutores sociales, la declaración preveía la creación de un representante europeo de alto nivel para el diálogo social como punto de contacto para los interlocutores sociales, y ponía en marcha un pacto para el diálogo social europeo que concluirá a principios de 2025.

Con posterioridad (15 y 16 de abril de 2024), la presidencia belga del Consejo convocó una conferencia de alto nivel sobre el Pilar Europeo de Derechos Sociales (PEDS). Al final de esta se adoptó una declaración tripartita sobre el futuro del PEDS («Declaración de La Hulpe») que fue suscrita por la presidencia belga, la Comisión y los interlocutores sociales europeos (CES, SGIEurope y SMEUnited), y en la que, en consonancia con la Declaración de Val Duchesse, se reafirmó la defensa del dialogo social europeo como pilar de la democracia.

La concertación social en la anterior legislatura (2019-2023) tuvo la capacidad de abordar con éxito, entre otras normas laborales, una reforma del mercado de trabajo consensuada y de proporcionar soluciones pactadas ante situaciones de emergencia que posteriormente se trasladaron, también con un diálogo previo, a medidas permanentes para proteger la actividad empresarial y el empleo en coyunturas adversas o por necesidades de índole sectorial o cíclica⁶².

La composición parlamentaria de la XV Legislatura, iniciada en agosto de 2023, planteó un contexto político más complejo para el diálogo social. El nuevo Gobierno constituido en noviembre de ese año, el segundo de una coalición progresista sin mayoría asegurada, en esta ocasión de los partidos políticos PSOE y Sumar, ha contado durante 2024 con unos apoyos más variables a partir de una mayoría de investidura más fragmentada y políticamente heterogénea. Todo ello, además de ciertas discrepancias en algunas materias entre los socios de Gobierno, ha condicionado en buena medida el

diálogo social elevando la incertidumbre sobre la plasmación normativa de determinados pactos sociales.

Por otra parte, la situación general de la economía y del mercado de trabajo han proporcionado un entorno nacional favorable para continuar avanzando en la búsqueda de medidas socialmente acordadas en los temas que formaban parte de la agenda del diálogo social. Por el contrario, el entorno internacional ha continuado en 2024 marcado por una elevada incertidumbre.

En esas coordenadas, a lo largo del año se ha desarrollado la actividad de una serie de mesas de diálogo social tripartito. En dichas mesas se han abordado materias en el ámbito de la protección social, la prevención de riesgos laborales y las relaciones de trabajo. Como resultado, en algunas de ellas se ha llegado a pactos tripartitos entre el Gobierno y las organizaciones empresariales y sindicales más representativas de ámbito estatal. Por otra parte, en algunos casos se han alcanzado determinados acuerdos entre el Gobierno y los sindicatos, aunque ha habido mesas tripartitas de diálogo. Por el contrario, algunas medidas laborales y sociales aprobadas no han contado previamente con un proceso de interlocución social y, en ocasiones, tampoco se han llevado a cabo consultas que habrían sido preceptivas.

Con datos provisionales acumulados hasta marzo de 2025 (gráfico II-21), se habían registrado 4.114 convenios colectivos con efectos económicos en 2024 que afectaban a 11.659,1 miles de personas trabajadoras en 1.291,1 miles de empresas. Por su parte, para 2023, año también

abierto estadísticamente, se habían registrado 4.580 convenios que afectaban a 12.408,6 miles de personas trabajadoras en 1.299,0 miles de empresas. El último año con datos definitivos, 2022, daba menos convenios registrados que la media del periodo 2015-2019 (casi 600 menos, el -10,4 por 100, un nivel que será conveniente monitorizar en años posteriores), pero más personas trabajadoras cubiertas por ellos (17,6 por 100). Insistiendo en la provisionalidad que tienen las correspondientes a 2023 y 2024, estas cifras, en síntesis, apuntan la continuidad de una senda de recuperación de la negociación colectiva tras las dificultades ocasionadas por la crisis sanitaria de 2020-2021. Esta idea se confirma comparando el número de convenios registrados hasta diciembre, que en 2024 fueron 3.663, la cifra más alta desde 2009, y el volumen de personas trabajadoras cubiertas, 10.634,0 miles, la segunda más alta de la serie, solo por detrás de 2023. Se concreta en una negociación colectiva completada en 2024 del 81,5 por 100 de los convenios totales sobre el último año con datos definitivos y del 90,7 por 100 en lo referente a las personas cubiertas, cifras muy similares a los dos años anteriores. Todo ello habla de la resiliencia, la fortaleza y la estabilidad de la negociación colectiva dentro de un sistema de relaciones laborales experimentado y maduro.

La política normativa laboral en la nueva legislatura se ha planteado desde una línea de sustancial continuidad de objetivos, fundamentalmente, a partir del acuerdo entre los dos partidos de la coalición de gobierno, PSOE y Sumar, que contempla determinados compromisos en materias laborales, de protección social y de empleo. Pero, al mismo tiempo, la dependencia del Ejecutivo en minoría parlamentaria de unos apoyos externos políticamente más complejos y heterogéneos, ha proyectado el doble efecto de, por un lado, elevar la incertidumbre sobre el resultado de algunas iniciativas normativas, y, por otro, de incluir en dichas iniciativas

determinadas medidas no previstas inicialmente en esa hoja de ruta. Por otra parte, la política normativa laboral también viene determinada por las instituciones de ámbito internacional y comunitario de las que España forma parte y las correspondientes obligaciones que nuestro país asume dentro de esos marcos. Esto último se ha concretado en la aprobación en 2024 de varias directivas europeas, que deberán ser transpuestas en los siguientes ejercicios, y en la transposición de otras que habían sido aprobadas en años anteriores, pero también destaca la ausencia de transposición de normas comunitarias que debían haber sido adaptadas al ordenamiento interno ya en ese año.

Uno de los ejes de la política normativa laboral en España ha consistido en obligarse mediante determinados instrumentos laborales internacionales. En esta línea, en 2024 se ratificaron el Convenio 167 sobre seguridad y salud en la construcción (1988) y el Convenio 184 relativo a la seguridad y la salud en la agricultura (2001), ambos de la Organización Internacional del Trabajo, que entrarán en vigor para España en junio de 2025.

Además, entraron en vigor otros dos convenios de esa organización que habían sido ratificados por España en 2022: el Convenio 188 sobre el trabajo en el sector pesquero (2007) y el Convenio 189 sobre el trabajo decente para las trabajadoras y los trabajadores domésticos (2011).

Con carácter previo, es necesario señalar que el derecho a un entorno de trabajo seguro y saludable fue incluido dentro de los principios y derechos fundamentales en el trabajo en virtud de una histórica decisión de la 110.ª Conferencia Internacional del Trabajo de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), celebrada en Ginebra, en el mes de junio de 2022. Por consiguiente, todos los miembros tienen la obligación, derivada del hecho mismo de ser miembros de la OIT, de respetar, promover y hacer realidad, de buena fe y de conformidad con la Constitución de la OIT, los principios relativos a este principio y derecho fundamental.

Cuando se cumplió el segundo año de aplicación del Plan de Acción (2023-2024) de la Estrategia Española de Seguridad y Salud en el Trabajo 2023-2027, los accidentes de trabajo (AT) totales marcaron, con datos de avance, un nivel algo menor que el año anterior. De nuevo, se observó una ligera reducción que, en esta ocasión, sin embargo, se debió enteramente a los que no causaron la baja de la persona trabajadora (cuadro II-28). Cabe señalar que esa reducción se produjo en un año donde continuó una tendencia expansiva del empleo medida por la variación de la ocupación 2023-2024, tanto en términos EPA como de afiliación, y tanto en volumen como en porcentaje, aun siendo algo menor que el incremento registrado en el año anterior¹⁴⁵. No obstante, también es preciso recordar que se trata de datos de avance y que habrá que esperar a contar con datos definitivos para observar si se confirma dicha disminución.

• España destacó nuevamente en 2024 por el dinamismo de su mercado de trabajo. La creación de empleo en nuestro país aportó cerca del 24 por 100 a la del con- junto de la Unión Europea, muy por encima de lo que supone el empleo español dentro de ese conjunto. Con ello se produjo un avance hacia el cumplimiento de los objetivos europeos para 2030, en especial el de alcanzar una tasa de empleo del 76 por 100 sobre la población de 20 a 64 años. Y, así, prosiguió la convergen- cia con las cifras europeas, reduciéndose las marcadas diferencias que se habían venido mostrando a lo largo de los últimos quince años.

• Tales diferencias, en líneas muy generales, consistían en mayores dificultades para la incorporación de los jóvenes al empleo y mayor incidencia del desempleo en esas edades, con mayor tasa NEET, menor tasa de actividad y mayor paro entre las mujeres, y también un paro más alto, además de larga duración, en los grupos de personas mayores. Todo ello se dio junto con otros diferenciales propios, en- tre ellos la presencia de una temporalidad excesiva y de rotación entre empleo, inactividad y paro, así como una involuntariedad del trabajo a tiempo parcial mucho más alta, en especial tras la gran recesión.

El impacto del cambio tecnológico en el empleo puede ser cuantitativo (creación neta o pérdida de puestos de trabajo), cualitativo o una combinación de ambos. Además, el empleo puede verse afectado en términos de cambio de los perfiles de las tareas dentro de los puestos de trabajo y las ocupaciones, y de los requisitos de cualificación relacionados, así como por estos mismos factores, en términos de cambios de las retribuciones y del conjunto de aspectos que definen habitualmente la calidad del empleo. Lo anterior puede agruparse en tres vertientes que se describirán a continuación de forma resumida y para los que se aportará algunos resultados procedentes del ámbito internacional y europeo. Posteriormente, se entrará más afondo en el análisis para España, pero solo en cuanto a volúmenes de empleo, evolución de salarios y características de las personas «más expuestas» al cambio tecnológico. Los otros aspectos entran de lleno, por un lado, con las políticas de empleo y formación y, por otro, con el ámbito de las relaciones laborales, y requieren sus propios desarrollos específicos, orientados también al análisis de las políticas e instrumentos necesarios para gobernar estos cambios.

Con carácter general, el impacto que tiene la tecnología sobre el empleo se concreta a través de tres canales principales:

Si bien en los últimos años la mayoría de los estudios concluyen que el cambio tecnológico tiene un efecto neto positivo sobre el empleo en términos cuantitativos, no se puede descuidar el impacto cualitativo del mismo. El modo en que la tecnología modifica las tareas y el entorno laboral tiene importantes implicaciones para la calidad de los puestos de trabajo y, en última instancia, sobre el bienestar de las personas trabajadoras, como se verá en la sección 3.

Aunque el debate sobre la calidad del empleo no se limita a los salarios, sino a cómo la tecnología configura el entorno laboral en sentido amplio, esta sección se centra en los ingresos laborales, como indicador general para aproximar con su medida la calidad del empleo, dado que correlacionan con variables laborales clave para valorar esa calidad. En este sentido, el impacto de la tecnología en los salarios es un tema ampliamente debatido, con estudios que apuntan a diferentes efectos según el tipo de tecnología, industria, región y nivel de cualificación (cuadro II-31).

Aunque el empleo global ha seguido creciendo frente a las grandes transformaciones estructurales, sectores enteros de la economía han disminuido como consecuencia del cambio tecnológico, de la transición ecológica y del resto de grandes tendencias. En las dos últimas décadas, el nuevo empleo se ha creado, predominantemente, en las industrias de servicios, mientras que el empleo en la industria manufacturera se ha reducido, lo que ha contribuido a aumentar las disparidades entre los distintos grupos de personas trabajadoras. Además, aunque se continúan creando nuevos puestos de trabajo como resultado del cambio tecnológico y de la transición ecológica, normalmente son en sectores diferentes, a menudo en regiones distintas y con frecuencia requieren cualificaciones diferentes a las de los empleos que se perdieron. Por tanto, el cambio tecnológico conlleva transiciones difíciles que requieren acompañar de forma activa a quienes han visto cómo esas fuerzas modificaban o desplazaban sus puestos de trabajo, así como una fuerza laboral que participe activamente en procesos de upskilling y reskilling para integrarlos en los nuevos contextos laborales.

En España, según la OCDE, el porcentaje del empleo expuesto a la automatización se sitúa por debajo de la media, un 5,9 por 100, frente al 12 por 100 promedio (gráfico II-42)¹³. Esto refleja el camino recorrido en el proceso de terciarización de la economía española y de automatización de su industria desde los años noventa y, a partir de principios de este siglo,

de otros sectores como los servicios, el comercio minorista, la logística y el transporte. Un proceso que, en gran parte, se completó en la primera década de este siglo como demuestra que apenas haya habido cambios en el número de ocupados en las diez ocupaciones más expuestas a la automatización en la última década, creciendo al mismo ritmo que el resto de las ocupaciones menos expuestas a la tecnología (gráfico II-43). En términos de volumen de empleo, si bien algunos sectores y ocupaciones se han visto afectados, también se han generado nuevas oportunidades de empleo por lo que, en el agregado, en línea con las tendencias globales, el número de empleos en España ha crecido en la última década (gráfico II-43).

Gráfico II-42.  Empleo expuesto al cambio tecnológico, 2022

Gráfico II-43.  Evolución del empleo en las ocupaciones más expuestas al cambio tecnológico en España, 2013-2023

En España, en línea con los cambios estructurales asociados al cambio tecnológico a nivel global, se ha producido un desplazamiento del empleo hacia ocupaciones más cualificadas y de mayor salario. En particular, en apenas veinticinco años casi se ha duplicado el empleo en las ocupaciones de mayor calidad, creciendo en diez puntos porcentuales cuando se considera salarios y en casi siete puntos si se considera nivel de cualificación (gráfico II-44).

Gráfico II-44.  Cambios estructurales en el empleo en España relacionados con el cambio tecnológico, 1999-2024

En cuanto a la evolución de los salarios en España, en función del grado de exposición a la tecnología, en términos nominales han crecido más en aquellas ocupaciones más expuestas a la IA, mientras que han crecido menos con respecto al conjunto de las ocupaciones en aquellas más expuestas a tecnologías de automatización previas a la IA (gráfico II-45).

Por sectores, destaca cómo aquellos con alta exposición a la tecnología (como tecnología, telecomunicaciones, finanzas y salud digital) han experimentado un crecimiento salarial significativo (gráfico II-45). Por otro lado, sectores tradicionales han visto un crecimiento salarial más modesto o estancado, especialmente aquellos con menor digitalización y automatización, lo que ha ampliado la brecha salarial entre las profesiones con alta exposición a la tecnología y las que requieren habilidades menos especializadas (como el trabajo manual o en algunos servicios).

Gráfico II-45.  Evolución de los salarios por sectores y en las ocupaciones más expuestas al cambio tecnológico en España, 2010-2023

Este fenómeno ha sido impulsado por la digitalización de la economía y el aumento de la demanda de habilidades digitales. Las empresas en sectores tales como el desarrollo de aplicaciones y la inteligencia artificial están dispuestas a pagar salarios más altos para atraer y retener talento especializado. Esto ha dado lugar a un crecimiento de los salarios en estos campos, lo que ha hecho que las profesiones tecnológicas sean más atractivas económicamente en comparación con las tradicionales.

Como sucede a nivel global, el cambio tecnológico en España tiene un impacto heterogéneo según el tipo de trabajo, lo que incide en los niveles de desigualdad entre individuos, colectivos y territorios. Para evaluar en España el grado de exposición a la tecnología en función de las características personales, en este análisis se han definido, previamente, las diez ocupaciones más expuestas a la automatización y a la IA, respectivamente¹⁴.

En relación con la automatización, las ocupaciones que implican tareas rutinarias y repetitivas y las que se basan en habilidades manuales y fuerza tienden a estar más expuestas (cuadro II-33). Según la EPA, los hombres, los no nacionales y los jóvenes con baja cualificación tienden a estar sobrerrepresentados en la mayoría de estas ocupaciones. No obstante, el principal determinante es el nivel educativo, como demuestra que sea casi catorce puntos porcentuales más probable que una persona trabajadora sin estudios secundarios trabaje en una ocupación expuesta a la automatización que una persona con las mismas características sociodemográficas, pero con estudios universitarios (gráfico II-46). Por tanto, las personas con menos cualificación son las más vulnerables a la pérdida de empleo o la modificación de sus funciones debido a la automatización.

Cuadro II-33.  Características de las personas trabajadoras en las ocupaciones más expuestas al cambio tecnológico en España

Con respecto a la exposición a la IA, dado que los mayores avances se han producido en tareas cognitivas no rutinarias, muchas de las ocupaciones más expuestas, incluidos los últimos avances en IA generativa, son ocupaciones de cuello blanco que suelen requerir varios años de formación formal o educación terciaria, por ejemplo, profesionales de TI, directivos y profesionales de la ciencia y la ingeniería. Por tanto, de las características sociodemográficas consideradas, la educación también es el determinante más importante de la exposición a la IA (gráfico II-46).

Gráfico II-46.  Características de los trabajadores en ocupaciones más expuestas al cambio tecnológico

Las políticas de empleo tienen el objetivo de promover la adaptación de las personas trabajadoras al cambio tecnológico y, específicamente, al auge de la inteligencia artificial. Ello implica distintos ámbitos de actuación. En primer lugar, supone promover desde el ámbito educativo y la formación para el empleo, la cualificación, recualificación y adquisición de competencias necesarias para garantizar un buen desempeño laboral en el entorno de empleo definido por la IA. También comporta analizar prospectivamente el mercado de trabajo en clave de observatorio de ocupaciones y tareas. Asimismo, conlleva minimizar los riesgos y vulnerabilidades a los que pueden enfrentarse las personas trabajadoras ante la implantación de la IA y evitar, en todo caso, su duración y efectos en el largo plazo.

Por otro lado, una vertiente central de las políticas de empleo tiene que ver con la gestión de los cambios producidos por la IA en la provisión de las políticas activas de empleo a través de los servicios de empleo. Tales cambios afectan al funcionamiento de los servicios (perfilado, intermediación, captación de ofertas), la composición y tiempo dedicado a las tareas propias de los servicios de empleo o la relación de las personas y entidades usuarias con estos, a la vez que promueven una mayor eficiencia de la inserción y acciones de apoyo a la empleabilidad. Al mismo tiempo, el aprovechamiento de este potencial conlleva retos significativos relacionados con la «explicabilidad» de las decisiones de la IA, la no discriminación de determinados perfiles de usuarios, la garantía de protección de datos o la posibilidad de volcar la mayor generación de datos e información hacia la evaluación.

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La introducción de nuevas herramientas tecnológicas en las empresas tiene consecuencias cada vez más importantes para las relaciones laborales. Estos efectos también son cada vez más complejos consecuentemente con la creciente sofisticación de las tecnologías disponibles.

En una etapa anterior (últimas dos décadas del siglo pasado y primera del actual), la puesta a disposición de dispositivos digitales para el trabajo (ordenadores, móviles, etc.) conectados a Internet permitieron a las personas trabajadoras y a las empresas mejorar las condiciones de la prestación, hacer más

eficiente el trabajo y obtener ganancias de productividad. Pero, al mismo tiempo, han provocado la aparición de nuevos riesgos como la intensificación del trabajo, la ausencia de desconexión, o la fatiga tecnológica. Además, la utilización de herramientas de videovigilancia y geolocalización plantearon nuevos riesgos para la intimidad, la privacidad y el uso de los datos de las personas trabajadoras.

La evolución de las tecnologías disponibles y que vienen siendo incorporadas en las empresas, siempre en el contexto general tecnológico que ofrece la digitalización, ha vivido un importante salto con la gestión algorítmica (GA) de las personas trabajadoras. La GA ha penetrado en el trabajo, tanto asalariado como autónomo, fundamentalmente de la mano de las plataformas digitales, que han sido pioneras en esta forma de organización de prestación de trabajo, pero se está extendiendo también al trabajo organizado de forma convencional.

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Se expone, en primer lugar y con base en la información disponible, la dimensión que alcanza actualmente la implantación de algunas tecnologías digitales en España en comparación con otras economías avanzadas, y los efectos en las condiciones de trabajo que reportan distintos estudios. Conviene tener en cuenta que las fuentes para un conocimiento objetivo de estas cuestiones, basadas en encuestas a empresas y a personas trabajadoras, han mejorado en los últimos años, pero aun así la información es todavía limitada²⁶.

El uso de dispositivos digitales en el trabajo ha crecido constantemente en paralelo a la digitalización de la economía. La cuarta Encuesta Europea de Empresas sobre Riesgos Nuevos y Emergentes (ESENER 2024)²⁷ da cuenta de un amplio despliegue de ordenadores en puestos fijos (87 por 100 de las empresas europeas) y de un creciente uso de ordenadores portátiles, tabletas, teléfonos inteligentes y otros dispositivos móviles (83 por 100 de los establecimientos, desde el 77 por 100 en la anterior edición, ESENER 2019) en todas las actividades y tamaños empresariales.

La implantación de este tipo de dispositivos en la actividad laboral ha mejorado la realización de muchas tareas eliminando procesos largos, tediosos y repetitivos mediante programas de software cada vez más eficientes, acortando los tiempos de acceso a la información necesaria, permitiendo más flexibilidad horaria y autonomía, y, en general, elevando el rendimiento, todo lo que puede aportar mayor satisfacción en el desempeño laboral.

Como se ha expuesto, la actual oleada de cambios tecnológicos impulsados por la digitalización y la implementación de sistemas de IA producen determinados impactos en el empleo y las ocupaciones, en la empleabilidad y las PAE, y en las relaciones laborales y las condiciones de trabajo.

Estas tecnologías pueden contribuir a crear más y mejores empleos, pero también plantean nuevos riesgos si no se acompañan de las políticas y los instrumentos laborales adecuados. Los beneficios de estas transformaciones no se producirán automáticamente, ya que para maximizar las oportunidades y afrontar los retos que suponen será necesario adoptar estrategias y medidas mediante una aproximación compartida, de ahí que sea fundamental poner el acento en la gobernanza de los cambios para asegurar que estas transiciones se produzcan en beneficio de todos, personas trabajadoras

y empresas, maximizando los beneficios de la digitalización y garantizando un uso fiable de los sistemas de IA en el empleo y las relaciones laborales⁴².

Los desafíos en el ámbito de la realidad social y las políticas de bienestar siguieron marcados en 2024 por un contexto sociodemográfico de aumento de la población gracias a la inmigración y, al tiempo, de avance del envejecimiento y mayor longevidad. Este capítulo de la Memoria, dedicado a las condiciones de vida, la protección y la inclusión social, parte de esta constatación en su primer apartado, que se ocupa del análisis de las condiciones de vida desde la perspectiva de los ingresos y su distribución poniendo el acento en la evolución de la desigualdad, el riesgo de pobreza y privación material.

Junto con las desigualdades en la distribución de la renta, la persistencia de la desigualdad entre hombres y mujeres, y las violencias contra estas últimas sobresalen entre las principales amenazas para la cohesión social, por lo que el segundo apartado del capítulo pone de relieve la situación y las iniciativas abordadas en 2024 haciendo hincapié en la posición comparada de España a partir de los informes de diversos organismos internacionales.

El crecimiento económico y del empleo registrado en el año 2024, sustentado por el crecimiento poblacional por la inmigración², junto con un menor aumento del coste de la vida respecto a los años previos y las mejores condiciones de acceso a la financiación se tradujeron en una mejora de la renta real disponible de los hogares, y de las condiciones de vida de la población en términos agregados en tanto que descendieron los niveles de desigualdad y de pobreza, si bien los niveles de vulnerabilidad social siguieron siendo elevados. No en vano, el empleo no siempre logró garantizar ingresos suficientes para salir de las situaciones de pobreza. Además, el descenso de la desigualdad fue insuficiente, especialmente en relación con la mejora económica, y los indicadores de riesgo de pobreza y desigualdad se mantuvieron en niveles elevados, como también la proporción de hogares con problemas de carencia material.

En consecuencia, la vida de una parte de la población siguió marcada por condiciones de vulnerabilidad, especialmente entre las personas desempleadas, las de origen extranjero y en los hogares con menores a cargo, en particular en los monomarentales, encabezados por mujeres. Esta mayor prevalencia de vulnerabilidad en los hogares con menores se refleja en los niveles de riesgo de pobreza infantil, que se mantienen entre los más altos de la Unión Europea.

La mejora de las condiciones de vida de la población en el contexto de crecimiento económico y del empleo que viene registrando el país en los últimos años no está siendo, pues, generalizada, sino que sigue manteniendo al margen a capas importantes de la sociedad. La persistencia de brechas sociales todavía elevadas no se corresponde con los niveles de desarrollo del país ni con los principios sociales del marco comunitario. Si bien es cierto que se han realizado avances importantes, como los sucesivos aumentos del SMI, que han contribuido a mejorar el poder adquisitivo de la población con salarios más bajos, junto con algunas de las políticas de protección social que se detallarán a lo largo del capítulo, sigue siendo necesario impulsar políticas dirigidas a lograr mayores avances sociales, tal como recomienda la Comisión Europea.

Junto con las desigualdades distributivas desde una perspectiva puramente material, entre las principales amenazas para la cohesión social sobresale, sin duda, la persistencia de la desigualdad entre hombres y mujeres, así como las violencias contra estas últimas. El reconocimiento de esta realidad por parte de todos los organismos internacionales es prácticamente unánime, aunque el nivel de compromiso de los distintos países es variable y está mostrando ser muy vulnerable a los cambios políticos en la escena internacional. La igualdad de género y el empoderamiento de mujeres y niñas no solo representa el quinto de los diecisiete objetivos de desarrollo inclusivo y sostenible de la Agenda 2030 de Naciones Unidas, sino que el cumplimiento de todos ellos se halla estrechamente ligado a la consecución de aquel.

Sin embargo, como recordó recientemente el Parlamento Europeo¹⁷, a nivel mundial no se ha alcanzado ni un solo indicador del Objetivo 5 en su totalidad, haciéndose eco esta institución de la necesidad de adoptar medidas firmes para acelerar el progreso a fin de evitar que, según estima la ONU, se tarden 286 años en subsanar las lagunas en materia de protección jurídica y eliminar las leyes discriminatorias para las mujeres. A tal fin, el Parlamento recomienda al Consejo de la Unión Europea, toda una serie de iniciativas que reafirmen su compromiso pleno e inquebrantable con la Declaración y Plataforma de Acción de Beijing y con las acciones a favor de los derechos humanos de las mujeres y la igualdad de género.

Por su parte, según el Informe Mundial sobre la Brecha de Género 2024 del Foro Económico Mundial, harían falta 134 años (cinco generaciones) para alcanzar la paridad de género, lo que refrenda la necesidad de no cejar en el objetivo de avanzar en la igualdad efectiva entre mujeres y hombres logrando un acceso más equitativo a recursos, servicios y

oportunidades. Según el índice elaborado por este organismo internacional, España ocupa el décimo lugar entre los 101 paísescubiertos de forma continua desde 2006¹⁸.

Nuestro país destaca por la asunción de estos problemas estructurales como asuntos de Estado y por los importantes avances logrados en las últimas décadas ­-en el terreno de la normativa- en la situación sociolaboral de las mujeres; en su participación en todas las esferas y en la creciente sensibilización en cada vez más ámbitos de la sociedad. No obstante, es importante continuar progresando y prevenir retrocesos, pues no solo queda un largo camino por recorrer, sino que desafíos como las corrientes negacionistas de la desigualdad o las nuevas realidades tecnológicas demandan reforzar las políticas de igualdad efectiva entre mujeres y hombres, así como la prevención y erradicación de las violencias de género.

En 2025 se cumplirán treinta años desde la aprobación Treinta años de Beijing: logros y desafíos para España según el informe de evaluación de ONU mujeres de la Declaración y Plataforma de Acción de Beijing (en adelante, PAB). La conmemoración del 30.º aniversario de la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer brinda la oportunidad de comprobar los avances y los desafíos pendientes a partir de la evaluación realizada en el informe nacional de España publicado en 2024¹⁹. A nivel internacional, la PAB de 1995 y los resultados del vigésimo tercer periodo extraordinario de sesiones de la Asamblea General (2000) representan el marco

fundamental para la promoción de la igualdad de género y el empoderamiento de las mujeres. Su informe de aplicación relativo a España subraya tanto los significativos avances registrados por nuestro país en la promoción de la igualdad de género, (especialmente en ámbitos como la educación, el empleo, la participación política y la lucha contra la violencia de género) como los importantes desafíos. Entre estos últimos, destaca la persistencia de la brecha salarial, del techo de cristal, de la falta de corresponsabilidad y de la violencia de género.

Recuadro III-1.  Aplicación de los acuerdos de Beijing. Informe España, 2024

En 2024 se cumplieron veinte años desde la aprobación de la Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre, de Medidas de protección integral contra la violencia de género, una norma pionera que supuso la socialización de un grave problema secularmente silenciado y oculto en la esfera privada, la asunción de su prevención y erradicación como cometido de los poderes públicos y un despliegue muy importante de creación de estructuras y dispositivos de educación, visibilización, prevención, penalización y sanción de las conductas, protección, apoyo, justicia y reparación de las víctimas en muchos casos inéditos en el entorno comparado.

Dos décadas después de la aprobación de la norma española, en 2024 vio la luz la Directiva (UE) 2024/1385 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de mayo de 2024, sobre la lucha contra la violencia contra las mujeres y la

violencia doméstica. En 2019, diez Estados miembros carecían siquiera de una definición legal de violencia de género, lo que da una idea de las dificultades que ha atravesado esta norma para abrirse paso en un contexto en que varios países miembros se muestran abiertamente reacios a abordar las cuestiones de género, seis países de la Unión Europea no han ratificado el Convenio de Estambul e incluso un país de los que sí lo ratificó, Turquía, se retiró del mismo en 2021. La nueva norma europea subraya la necesidad de una respuesta coordinada y coherente a nivel de la Unión Europea reconociendo que la violencia contra las mujeres y la violencia doméstica son violaciones graves de los derechos humanos y obstáculos significativos para la consecución de la igualdad de género (recuadro III-5).

Recuadro III-5.  Nueva directiva europea contra la violencia de género

En 2024 las dificultades de acceso a la vivienda continuaron lastrando la calidad de vida, y se situaron como el principal problema percibido por la población en España (22,3 por 100 de las personas encuestadas por el CIS) y el tercero que más le afecta (17,3 por 100), detrás de la crisis económica y la sanidad. Pese a las medidas adoptadas en los últimos años, el 67,8 por 100 de la ciudadanía consultada considera que el acceso a una vivienda digna y adecuada solo está garantizado para algunas personas, y un 14,5 por 100 cree que no está garantizado en absoluto, alcanzando un 80,5 por 100 aquellos que piensan

que el acceso a la primera vivienda seguirá igual o empeorará⁴⁰. Ello apunta a un contexto de fractura social creciente y pone en cuestión la efectividad del marco existente para garantizar el ejercicio de un derecho reconocido en la Constitución española (art. 47).

El desigual despliegue de la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el Derecho a la vivienda (en adelante Ley de Vivienda) y otras iniciativas orientadas en esa dirección marcaron el año 2024, con el trasfondo de la agudización de las dificultades para acceder a una vivienda y costear sus gastos, problemas concentrados en algunos grupos sociales y determinadas localizaciones geográficas en un contexto de precios altos y escasez de oferta.

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La ONU define el término habitabilidad como «el conjunto de condiciones que garantizan la seguridad física de las personas que comparten una vivienda y proporcionan un espacio habitable suficiente, así como protección contra determinados factores físicos (frío, humedad, calor, lluvia, viento), otros riesgos para la salud y peligros estructurales»⁷⁴. Por su parte, la Ley de Vivienda considera una vivienda digna y adecuada aquella que, «por razón de su tamaño, ubicación, condiciones de habitabilidad, accesibilidad universal, eficiencia energética y utilización de energías renovables y demás características, y con acceso a las redes de suministros básicos, responde a las necesidades de residencia de la persona o unidad de convivencia en condiciones asequibles (…)».

La Agenda Urbana Española se plantea como instrumento facilitador de la Agenda 2030 sobre territorios concretos, permitiendo localizar objetivos globales en el ámbito municipal y sub-regional. Su desarrollo e implementación se lleva a cabo desde cuatro ámbitos: el Plan de Acción específico de la Administración General del Estado (con medidas en los ámbitos normativo, de planificación estratégica, de financiación, de gobernanza e intercambio de conocimiento y de formación), las Agendas Urbanas subnacionales, que suponen la implementación de la AUE a escala regional e incorporan sus propias medidas, los Planes de acción específicos de las Entidades Locales, y los Planes de acción del resto de agentes y puesta en marcha de las actuaciones que corresponda⁸⁴.

El seguimiento del impacto de la calidad del entorno sobre la salud y bienestar resulta relevante en una coyuntura de crisis climática especialmente acusada en países mediterráneos. En esa línea, resulta necesario avanzar en el cumplimiento de la Agenda 2030 para un desarrollo sostenible marco en el que, a pesar del buen desempeño de nuestro país en la consecución de algunas metas, afronta importantes desafíos respecto al cumplimiento de los objetivos que afectan a la preservación medioambiental, como en los ámbitos de consumo responsable (ODS 12), lucha contra el cambio climático (ODS 13), vida submarina (ODS 14), ecosistemas terrestres (ODS 15) o establecimiento de alianzas (ODS 17), mientras que, en cambio, se encuentra próxima a la consecución del ODS 7 sobre energías limpias⁹⁷.

En el análisis de la calidad del entorno ambiental se aprecian algunos buenos resultados junto con otros que ponen de manifiesto la necesidad de avanzar en la implementación de los instrumentos orientados a mejorar la protección de los sistemas naturales y la calidad de vida en España. De forma sintética, el INE publica un indicador multidimensional que refleja el avance en las principales vertientes de la calidad de vida, entre ellas el entorno ambiental que, según los últimos datos y en conjunto, mejoró en 2023. Y ello debido al descenso interanual de 1,2 puntos porcentuales en la población que sufre problemas de contaminación y otros problemas ambientales (10,6 por 100), y de 2,8 puntos porcentuales en la concentración media anual de algunas partículas en suspensión que afectan a la calidad del aire (PM₁₀ ) en municipios mayores de 50.000 habitantes (20,4 por 100 de población media ponderada). Por el contrario aumentó la población que sufre problemas de ruidos producidos por vecinos o del exterior (23,5 por 100) y se mantiene la proporción de personas satisfechas con las zonas verdes (60 por 100) y con el entorno en que vive (70,8 por 100) (gráfico III-28).

Gráfico III-28.  Calidad del entorno ambiental en España

La salud, la calidad de vida y la cohesión social se encuentran estrechamente ligadas a la efectividad de las políticas de mejora de la gestión y la calidad del agua, la reducción de las emisiones, la conservación de los ecosistemas, la prevención de incendios o la restauración de los espacios degradados, que involucran a todos los niveles de gobierno, a las empresas y a la ciudadanía, y reflejan el compromiso de España con los acuerdos internacionales en materia de sostenibilidad, así como la capacidad de adaptación a los impactos asociados al cambio climático.

En un país como España históricamente afectado por el problema de las sequías, la disponibilidad y calidad de los recursos hídricos están sometidas a diversas presiones, muchas estrechamente vinculadas al cambio climático. Así, los recursos hídricos totales renovables

(superficiales y subterráneos) suponen en España unos 111.000 hm³/año, su gestión representa un reto histórico dada su heterogeneidad geográfica y una meteorología cada vez más variable y extrema. Sin embargo, en el año hidrológico 2023-2024 no fue la sequía el principal fenómeno observable sino, por el contrario, la abundancia de lluvias y su desigual distribución, con el episodio extraordinario y dramático de la DANA que impactó sobre la región mediterránea como la mayor catástrofe natural, humana y social en España desde que hay registros pluviométricos.

Los riesgos y amenazas para el bienestar humano derivados del cambio climático son múltiples y geográficamente asimétricos. Por otro lado, el impacto de

sequías, contaminación o inundaciones es mayor sobre poblaciones en situación de pobreza, cuya vulnerabilidad se acentúa cuando las actuaciones no son capaces de revertir o frenar los principales efectos generados, puesto que se trata de colectivos con menor capacidad para afrontar estas crisis. Entre las manifestaciones del agravamiento de los fenómenos meteorológicos extremos en España destaca el riesgo de inundaciones, que afecta a más de 300.000 personas. Concretamente, el Mediterráneo se cuenta entre las regiones más afectadas por el cambio climático, ya que su ritmo de calentamiento es entre dos y tres veces superior al global desde la década de 1980, lo que provoca un aumento en la frecuencia e intensidad de las olas de calor, así como una mayor salinización de sus aguas superficiales. Este comportamiento está intensificando los fenómenos convectivos y las precipitaciones extremas, especialmente en otoño, lo que puede estar agravando el riesgo de episodios meteorológicos adversos¹²⁷.

En 2024, el aumento del empleo y de la población, la moderación de la inflación, la mejora de las condiciones de financiación y el incremento de los salarios habrían favorecido el gasto en consumo de los hogares (Contabilidad Nacional del INE). Los datos del sector bancario apuntan también en esa dirección, con un crecimiento del 3,5 por 100 de las operaciones de compra realizadas con tarjetas sobre el año anterior¹³⁵. En términos agregados, el consumo mantiene

su relevancia como factor de crecimiento económico. Sin embargo, la calidad de vida, objeto de seguimiento de este capítulo, debe medirse a través de las implicaciones de esa evolución en los propios hogares. En este sentido, la Encuesta de Presupuestos Familiares proporciona una información más ajustada a las condiciones de vida de las personas y los hogares, permitiendo una mejor aproximación a esa realidad, si bien, con datos relativos al año anterior.

Así, según la EPF, desde 2022 las familias han tenido que adaptarse a unas circunstancias económicas poco favorables para el consumo por la subida generalizada de los precios en bienes y servicios ofrecidos en el mercado, así como por el endurecimiento de las condiciones de acceso a préstamos bancarios, ya que han tenido que reestructurar sus prioridades de gasto y, en muchas ocasiones, reorganizar sus costumbres. Así, como ha ocurrido en otros contextos de crisis, los hogares optaron, al menos hasta 2023, por la postergación de la compra de bienes duraderos que requieren fuertes desembolsos o el recurso a financiación, pero también apoyaron sus estrategias de adaptación a la crisis de precios en cambios en elementos de la vida cotidiana como la alimentación, relegando hábitos saludables muy consolidados en España como el consumo de aceite de oliva, que experimentó un descenso significativo¹³⁶.

La subida de los precios de los alimentos que, según la previsión del Banco de España a principios de 2024, alcanzaría una media 4,5 por 100, motivó la prórroga temporal de las medidas destinadas a mitigar ese aumento¹⁴⁶.

En ese contexto, y a pesar de la favorable evolución de la inflación subyacente, se optó por mantener las medidas orientadas a proteger a los colectivos vulnerables desde 2022 en tres elementos clave: los precios de los alimentos, el suministro de energía y la movilidad.

En 2024 el sistema educativo español ha seguido inmerso en el proceso de adaptación de las enseñanzas y los currículos a los desafíos que plantean las transformaciones socioeconómicas y tecnológicas que vienen produciéndose en los últimos años. Se trata de un reto de gran calado que se ve acrecentado por la celeridad con la que están aconteciendo algunas de esas transformaciones, especialmente en lo que a la transición digital se refiere, y por la necesidad de lograr que el ajuste a las mismas sea compatible con estándares de calidad e igualdad de oportunidades para todo el alumnado.

A ello se une un contexto de grandes desafíos para la innovación y el conocimiento como palancas de cambio para potenciar la productividad y competitividad, como así lo recogen el Informe Draghi sobre el futuro de la

competitividad europea¹⁵⁰ y el Informe Letta sobre el mercado único de la Unión Europea¹⁵¹. En este sentido, y en perspectiva comparada, España ha mostrado fortalezas destacadas, aunque persisten importantes retos estructurales relacionados con el rendimiento educativo y con el abandono escolar temprano.

En consonancia con estos retos, en 2024 se han seguido desarrollando normas y planes en cada uno de los distintos niveles educativos. En las enseñanzas no universitarias cabe destacar la continuación del calendario de implantación de la LOMLOE y la puesta en marcha planes de refuerzo en matemáticas y lectura. También ha seguido su curso de implantación la Ley Orgánica de Ordenación e integración de la formación profesional (LOIFP) o la Ley Orgánica 2/2023, de 22 de marzo, del Sistema universitario (LOSU).

Además, y con motivo de los efectos devastadores provocados por la DANA a finales de año, se han adoptado medidas de emergencia destinadas a paliar el impacto en el ámbito

educativo del alumnado de las zonas más afectadas y se ha abierto el debate sobre la necesidad de poner en marcha un plan estatal dirigido a garantizar la educación en situaciones de emergencia con carácter general. Asimismo, se aprobó el Plan de formación en prevención y protección frente a los efectos del cambio climático, dirigido a toda la comunidad educativa y con carácter obligatorio en todos los centros educativos de los niveles no universitarios. Este plan, que entró en funcionamiento el curso 2024-2025, tiene como objetivo proporcionar una formación adecuada a toda la comunidad educativa con el fin de prepararla para una respuesta adecuada ante un evento climatológico adverso.

Los indicadores establecidos en el marco estratégico del Espacio Europeo de Educación, y que sirven como base para evaluar los progresos hacia los objetivos establecidos para 2030, sitúan a la educación y formación en España en una posición ambivalente en términos comparados: en algunos ámbitos se ha seguido avanzado de manera sobresaliente hasta alcanzarse los objetivos europeos con varios años de antelación, no siendo así en otros, donde los avances han sido insuficientes, lentos e incluso negativos.

Como en años anteriores, España sobresale en niveles de participación en educación infantil (3-6 años), situándose a la cabeza de la Unión Europea. En el último año registró un nuevo aumento que, aunque ligero, ha permitido ya en 2024 superar (en 0,6 puntos porcentuales) el objetivo establecido para el año 2030 (96 por 100).

Durante el curso 2023-2024 ha continuado el proceso de implantación de la LOMLOE mediante la introducción de las novedades relativas al currículo y organización de 2.º, 4.º y 6.º de primaria, a las evaluaciones de diagnóstico en 4.º primaria y 2.º ESO, y a las pruebas de acceso a la universidad (que se habían retrasado un año respecto al previsto inicialmente en la norma). Ha sido, pues, el segundo año completo de aplicación de la LOMLOE y el primero en el que se aplica en su totalidad en todos los cursos. Asimismo, se ha proseguido con el desarrollo normativo de la LOIFP mediante la aprobación de normativa relativa dirigida a ir cumplimentando su implantación.

En relación con el alumnado en enseñanzas no universitarias de régimen general, en el curso 2023-2024 se ha registrado un aumento, aunque ligero (0,2 por 100), hasta alcanzar los 8,3 millones¹⁷⁰. El alumnado se concentra,

principalmente, en las etapas correspondientes a las enseñanzas obligatorias (33 por 100 en educación primaria y 25 por 100 en la ESO), y el resto se distribuye entre la educación infantil (19,2 por 100), formación profesional (13,7 por 100) y bachillerato (8,3 por 100).

Durante 2024, el sistema universitario ha estado centrado en la implantación de la LOSU, enfrentándose a importantes desafíos, entre los que destaca, la dificultad de financiación de las universidades para afrontar los aspectos relativos a la dedicación y estabilización del personal docente e investigador (PDI). En consecuencia, tuvieron que adoptarse medidas dirigidas a flexibilizar los plazos de implantación de la LOSU, tanto en lo que respecta al PDI (ampliándolo del 31 de diciembre de 2024, hasta junio de 2028)²⁰⁰, como a otros aspectos relacionados con los estatutos y órganos de gobierno de las universidades (hasta 2026)²⁰¹.

El camino hacia la recuperación de la normalidad después de la pandemia se ha allanado con un considerable esfuerzo que ha puesto en valor a todas las estructuras del bienestar, concentrando las sanitarias un gran protagonismo. Algunos indicadores del funcionamiento de estas estructuras continuaban tres y cuatro años después del inicio de la crisis, dando muestras de sobreesfuerzo y saturación, mientras que otros ofrecían ya razones para el optimismo. En este sentido, la esperanza de vida media, como indicador de las condiciones de salud, la situación económica y la calidad de vida, ha evolucionado de manera muy favorable desde su

caída en 2020. En el conjunto de la Unión Europea, el indicador ha experimentado una recuperación significativa desde los años más duros de la pandemia, si bien con diferencias importantes entre países.

En España, la esperanza de vida media ha mostrado una tendencia muy positiva a lo largo de las últimas décadas, consolidándose como uno de los países con mayor longevidad del mundo, aunque el impacto de la pandemia marcó un retroceso en esta evolución. Así, entre 2010 y 2019 mostró un crecimiento constante, pasando de 82,1 a 83,5 años, con un mayor aumento en la población masculina, que ha acortado la diferencia en años de vida entre mujeres y hombres. En 2020, sin embargo, se produjo una caída significativa, reduciéndose en 1,2 años con respecto al año anterior, como consecuencia del abrupto incremento de la mortalidad. A partir de 2021, comienza a observarse una recuperación progresiva que en 2023 culmina con valores semejantes — o incluso ligeramente superiores²¹⁴ — a los registrados antes de la crisis de mortalidad.

El entorno en el que se desarrolla la vida cotidiana es un factor determinante del estado de salud de las personas. En la actualidad, existe suficiente evidencia sobre el impacto en la salud de la contaminación del aire

(concentraciones peligrosas de partículas finas, dióxido de nitrógeno y ozono troposférico), que agrava las afecciones cardiovasculares y respiratorias, la exposición a productos químicos, que puede provocar trastornos endocrinos o el desarrollo de cáncer, la alteración de la calidad del agua, amenazada por contaminantes emergentes, el impacto sobre la salud resultante de la contaminación acústica o la presión sobre el hábitat que incrementa los riesgos de nuevas zoonosis, y aumenta el riesgo de propagación de enfermedades transmisibles. Así, casi la cuarta parte de la carga mundial de morbilidad y de mortalidad es atribuible a factores medioambientales que, según la OMS, supone 12,6 millones de muertes cada año²²⁵. Por ello, el enfoque One Health, cuya base es la consideración de la interdependencia de la salud de humanos, animales y ecosistemas, ha cobrado relevancia, especialmente desde la crisis sanitaria de 2020, en el abordaje de las políticas de salud pública.

A diferencia de lo que ocurre en otros ámbitos de actuación del sistema de protección social, donde los contornos de las políticas están más claramente definidos, el desarrollo de las políticas que conformarían el sistema de cuidados a las personas ha sido más desigual. Esto ocurre a pesar de que los cuidados representan un asunto de importancia creciente tanto en España como en el conjunto de la Unión Europea, ámbito en el que, desde 2022, se cuenta con una Estrategia Europea de Cuidados como marco de referencia común para el desarrollo de un sistema de cuidados²²⁷.

Las dos grandes áreas en las que se desarrollan las políticas de cuidados son, por un lado, las políticas de conciliación y corresponsabilidad para el cuidado de familiares y menores a cargo, especialmente durante la primera infancia, y, por otro, las políticas dirigidas a personas con necesidades especiales de apoyo y cuidado, como personas con discapacidad, mayores dependientes o en situación de sinhogarismo, entre otras.

Como se analiza a continuación, el desarrollo normativo de medidas enmarcadas en el cuidado corresponsable ha sido más constante; aunque persisten importantes vacíos en las políticas y notables desigualdades de género.

En este sentido, la encuesta sobre brechas de género en el cuidado no remunerado que llevó a cabo el Instituto Europeo de Igualdad de Género (EIGE, por sus siglas en inglés) en 2022 pone de manifiesto estas diferencias. La encuesta revela que la principal brecha de género en tareas no remuneradas está relacionada con el cuidado de menores, 60 por 100 de las mujeres en España dedica más de cinco horas al día al cuidado de menores en comparación con el 30 por 100 de los hombres.

El aumento de la longevidad y la creciente tasa de supervivencia a enfermedades y accidentes en un contexto de desarrollo continuo de la ciencia biomédica, suponen éxitos en sí mismos. Sin embargo, al mismo tiempo implican un incremento de la población con necesidad de apoyo para lograr una existencia digna. No todas las personas de edad avanzada, ni todas las que tienen algún grado de discapacidad requieren de ayuda para afrontar la vida cotidiana. Pero la probabilidad de que así sea en algún momento es superior a la del resto de la población.

El IMSERSO define a la población potencialmente dependiente como «aquella que tiene una probabilidad alta de solicitar la situación de dependencia»²³⁸, siendo uno de los indicadores clave para la planificación y el desarrollo de políticas sociales. De acuerdo con el análisis expuesto en el Plan de Choque para la dependencia, en España hay

6.260.355 personas potencialmente dependientes, cifra que representa el universo de personas que podrían solicitar valoración de dependencia según los criterios establecidos, aspirando a recibir alguna prestación del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia (SAAD).

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En 2024 continúo el proceso de reforma del sistema público de pensiones, con la aprobación del Real Decreto-ley 11/2024, de 23 de diciembre, para la mejora de la compatibilidad de la pensión de jubilación con el trabajo, en base a un nuevo acuerdo de la Mesa de Diálogo Social de Seguridad Social y Pensiones. Además, a comienzos de 2025, la AIReF presentó su primer informe de evaluación sobre el impacto de la reforma, donde concluía que se cumple la regla de gasto de pensiones y, por tanto, en el corto plazo no será necesario adoptar medidas adicionales de cara a garantizar la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones.

El número de pensiones siguió aumentando en 2024, especialmente las de jubilación, en coherencia con las tendencias demográficas. La pensión media del sistema se situó en 1.255 euros mensuales, constatándose una nueva reducción de la brecha de género, y la edad de acceso a la jubilación superó los 65 años.

En este contexto, y en un año marcado nuevamente por la fortaleza del empleo y su consiguiente traslado a la recaudación por cotizaciones sociales, el sistema de la Seguridad Social mantuvo un nivel de déficit muy similar al del año anterior, del entorno del 0,6 por 100 del PIB.

En 2021 se inició un nuevo proceso de reforma del sistema de pensiones, atendiendo al Componente 30 del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (Sostenibilidad del sistema público de pensiones en el marco del Pacto de Toledo), dirigido a «preservar la sostenibilidad a largo plazo del sistema de pensiones, garantizando el poder adquisitivo de los pensionistas y contribuyendo a la lucha contra la pobreza y la justicia intergeneracional». El objetivo es que el sistema pueda seguir garantizando unas pensiones suficientes y adecuadas, en un marco de sostenibilidad financiera, teniendo en cuenta los diferentes retos a los que se enfrenta; el más inmediato, la entrada a la jubilación de la generación del baby boom y, más a largo plazo, los efectos de la denominada Revolución 4.0

sobre el mercado laboral y, por tanto, sobre la financiación de la Seguridad Social.

Para ello, entre los años 2021 y 2023 se aprobaron diversas medidas con impacto tanto en los gastos como en los ingresos del sistema (recuadro III-18) a través de tres normas²³⁹: la Ley 21/2021, de 28 de diciembre, de Garantía del poder adquisitivo de las pensiones y de otras medidas de refuerzo de la sostenibilidad financiera y social del sistema público de pensiones; el Real Decreto-ley 13/2022, de 26 de julio, por el que se establece un nuevo sistema de cotización para los trabajadores por cuenta propia o autónomos y se mejora la protección por cese de actividad, y el Real Decreto-ley 2/2023, de 16 de marzo, de medidas urgentes para la ampliación de derechos de los pensionistas, la reducción de la brecha de género y el establecimiento de un nuevo marco de sostenibilidad del sistema público de pensiones. Las dos primeras fueron suscritas por las principales organizaciones sindicales y empresariales de ámbito estatal²⁴⁰, mientras que la tercera contó con el acuerdo de CCOO y UGT, pero no de las organizaciones empresariales CEOE y CEPYME.

Recuadro III-18.  Principales medidas de reforma del sistema de pensiones, 2021-2023

En 2024, la Mesa de Diálogo Social de Seguridad Social y Pensiones alcanzó, el 31 de julio, un nuevo acuerdo, el «Acuerdo social para la mejora de la compatibilidad de la pensión de jubilación con el trabajo, para la regulación de un nuevo procedimiento de acceso a la pensión de las actividades con elevada peligrosidad y para el mayor aprovechamiento de los recursos de las mutuas con el fin de recuperar la salud de las personas trabajadoras», que sería ratificado el 18 de septiembre por el Gobierno, las organizaciones empresariales CEOE y CEPYME y las organizaciones sindicales CCOO y UGT. El acuerdo contiene nuevas medidas que afectan, a grandes rasgos, al acceso a la jubilación más allá de la edad ordinaria y su compatibilidad con el empleo, a algunas modalidades de la jubilación anticipada, al periodo de carencia de los trabajadores fijos discontinuos y a la incapacidad temporal (recuadro III-19).

Las principales prestaciones de la Seguridad Social de carácter contributivo son las pensiones y, muy especialmente, las de jubilación, que representan cerca del 60 por 100 del gasto total no financiero, seguidas de las prestaciones por incapacidad temporal²⁴⁸.

Los fondos de la Seguridad Social, que incluyen el sistema de la Seguridad Social, el Servicio Público de Empleo Estatal y el Fondo de Garantía Salarial, registraron un déficit²⁶⁰ de 8.495 millones de euros en 2024, tras incrementarse un 1,5 por 100 respecto al año anterior, aunque, en términos de PIB, el saldo se mantuvo prácticamente invariable (+0,03 puntos porcentuales), cerrando el ejercicio en el -0,53 por 100.

Atendiendo exclusivamente al sistema de la Seguridad Social, el déficit por operaciones no financieras²⁶¹ aumentó un 14 por 100, hasta los 9.834 millones de euros, si bien, gracias al dinamismo de la actividad económica, logró mantenerse en términos de PIB en un nivel muy similar al del

año anterior: -0,62 por 100 del PIB (-0,58 de 2023) (cuadro III-16). Ante este nivel de déficit, el Estado concedió a final de año un nuevo préstamo a la Tesorería de la Seguridad Social por importe de 10.003,81 millones de euros, dirigido a proporcionar cobertura adecuada a las obligaciones de la Seguridad Social y posibilitar su equilibrio presupuestario, conforme a la disposición adicional tercera de la Ley 31/2022, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2023, prorrogados para 2024.

Cuadro III-16.  Ejecución presupuestaria del sistema de la Seguridad Social, 2024

La situación financiera del sistema de la Seguridad Social volvió a estar marcada en 2024 por el dinamismo del mercado laboral y su consiguiente reflejo en la recaudación por cotizaciones sociales, además de por la entrada en vigor de varias de las medidas de ingresos y gastos aprobadas en las últimas reformas del sistema.

En 2024 se consolidó la mejora de los resultados de la previsión social complementaria tras el deterioro registrado con la crisis inflacionaria de 2022, al producirse un crecimiento significativo tanto del patrimonio total de los planes de pensiones como del número de partícipes, principalmente en el segmento de los planes de empleo.

Con datos acumulados a tercer trimestre de 2024 (últimos disponibles al cierre de esta Memoria), la cuenta de posición²⁶⁷ del conjunto de planes de pensiones se situó en 130 mil millones de euros, tras incrementarse un 11 por 100 respecto al mismo periodo del año anterior gracias tanto a las aportaciones acumuladas, que aumentaron un 15 por 100, como al

incremento en 3,3 puntos porcentuales de la rentabilidad acumulada, que al tercer trimestre se situaba en el 7,3 por 100 (cuadro III-17). Además, la cuenta de partícipes, que desde la crisis financiera de 2008 ha venido reduciéndose casi todos los años, se incrementó un 6,4 por 100, hasta situarse en 9,9 millones. También se aceleró el volumen de prestaciones acumuladas, con un avance del 5,6 por 100, en el contexto de envejecimiento de la población. De hecho, desde el año 2021 viene siendo una constante que el valor acumulado de las prestaciones supere al de las aportaciones.

Cuadro III-17.  Planes de pensiones por modalidad, 2019-2024

El alcance del sistema de protección por desempleo está íntimamente relacionado con las dinámicas de crecimiento económico y mercado de trabajo. Ambas dimensiones, analizadas en los capítulos precedentes, aportan datos que confirman la tendencia positiva de los últimos años en la marcha del empleo y la economía, lo que, ineludiblemente, ha tenido un impacto favorable en el sistema de protección frente al desempleo. La tendencia a la baja en el paro registrado, un 0,08 por 100 inferior a la de 2023, coincide con un incremento interanual de 0,7 puntos porcentuales en el número de personas beneficiarias de prestaciones por desempleo (gráfico III-83).

Aunque las variaciones en ambos indicadores no han sido significativas en el último año, en una perspectiva de más largo plazo sí se observa cierta tendencia a la reducción de la brecha entre paro registrado y volumen de personas que cuentan con cobertura por desempleo. Mientras que el paro registrado ha descendido 43 puntos respecto a 2013, la brecha entre este indicador y el número de personas beneficiarias es, exceptuando el año de la pandemia, la más baja desde 2010, y un 2,5 por 100 inferior respecto de 2023.

Sin embargo, el sistema no solo responde al ritmo de la economía y el empleo, sino también a su propio diseño, pudiendo ser más o menos generoso, más o menos restrictivo, o atender con mayor o menor éxito a los nuevos retos que presenta el mercado de trabajo (precariedad, temporalidad, autoempleo, etc.)²⁷⁰. En este sentido, una de las características que el CES viene señalado reiteradamente en las sucesivas Memorias es la tendencia creciente a la «asistencialización» del sistema, que no es otra sino la del ensanchamiento y/o estancamiento del número de personas que, por haber agotado la prestación contributiva y no haber encontrado un empleo, o por no cumplir con los requisitos para acceder a esta modalidad, se sitúan en este nivel de protección. Ello conlleva que dichas personas cuenten con una cobertura más precaria respecto de otras prestaciones (son generalmente menores en duración y cuantía, y suponen una merma en las expectativas de derecho).

La prestación por cese de actividad de los trabajadores autónomos mantiene en 2024 una senda de crecimiento en el número de personas beneficiarias, lo que se explica, en buena medida, por las reformas que entraron en vigor en 2023 y que, entre otras, buscan conceder al Régimen Especial de Trabajadores Autónomos (RETA) condiciones de protección social similares al Régimen General.

A salvo de las medidas de protección excepcional desplegadas durante la pandemia, 2024 es el año con el mayor número de solicitudes de prestaciones de cese de actividad presentadas. Entre 2013 y 2019, el número de personas solicitantes oscilaba anualmente entre las 4 y 6 mil. Tras la sucesiva retirada de medidas de apoyo durante la pandemia y la entrada en vigor del Real Decreto-ley 13/2022, de 26 de julio, que, entre otros, mejora el sistema de protección por cese de actividad, el número de solicitudes se mantuvo relativamente alto en comparación con años anteriores. Sin embargo, lo más llamativo de 2024 no solo es el volumen de solicitudes presentadas, un 20 por 100 más que en 2023, sino que, salvo 2018, cuando el número de solicitudes resueltas de manera favorable fue ligeramente superior a las desfavorables, por primera vez desde 2013, las solicitudes aprobadas superan a las denegadas (gráfico III-91).

Gráfico III-91.  Evolución de solicitudes de la prestación por cese de actividad

A pesar del fuerte aumento de solicitudes y del notable cambio de tendencia en la proporción de prestaciones resueltas favorable y desfavorablemente, cerca de la mitad de las personas trabajadoras por cuenta propia sigue sin obtener una resolución favorable a la solicitud de prestación. Este escenario coincide, además, con una proporción aún muy reducida de prestaciones en vigor en relación con el número de personas afiliadas al RETA. Así, en 2024, el número medio de prestaciones en vigor fue de 8.423, mientras que la media anual de afiliados al Régimen Especial de Trabajadores Autónomos en el mismo año fue de 3.369.367 personas, lo que equivale a un 0,2 por 100 de prestaciones en vigor respecto del volumen de afiliados²⁷⁶. En este sentido, si bien es posible conocer las variaciones mensuales en el número de afiliados al régimen de autónomos, no existen datos que permitan determinar la tasa de cobertura de personas trabajadoras por cuenta propia que hayan cesado su actividad, pero estén en disposición de reincorporarse en el mercado de trabajo, ya sea en el régimen de autónomos o como asalariados.

La red pública de servicios sociales, entendida como conjunto integrado de profesionales, recursos y prestaciones, constituye una parte sustancial de las políticas de bienestar y representa uno de los servicios públicos que mejor contribuye a la inclusión social de determinados colectivos con alguna necesidad especial, ya sea material, de cuidados o de acompañamiento, entre otros, tanto desde la atención primaria o comunitaria como a través de la red de servicios especializados.

Las fuentes de información disponibles no siempre permiten conocer el alcance, en términos de número de personas beneficiarias, de las diferentes prestaciones, tanto de servicios como económicas, del catálogo de referencia de servicios sociales. Esta limitación dificulta extraer conclusiones sobre la eficacia y eficiencia de cada una de ellas y, en general, la información disponible no siempre es exhaustiva, de buena calidad o está actualizada²⁸⁵. De hecho, el Anteproyecto de Ley de Condiciones básicas para la igualdad en el acceso a los servicios sociales, sobre el que el CES se pronunció

en su Dictamen 8/2023, incluía entre sus objetivos mejorar los sistemas de información mediante la creación de un Sistema de Información Estatal de Servicios Sociales.

Junto a los avances y debilidades ya señalados en el terreno de la igualdad efectiva entre mujeres y hombres, la evolución de las políticas de igualdad de trato y no discriminación en todos los ámbitos de la sociedad permite observar durante 2024 avances significativos, aunque con importantes desafíos pendientes.

Como principal instrumento normativo transversal para la prevención y la erradicación de todas las formas de discriminación, que vino a complementar las normas ya existentes de carácter sectorial, el año vino marcado por la consolidación jurídica de la Ley 15/2022 Integral para la igualdad de trato y la no discriminación tras la sentencia que declara su constitucionalidad²⁸⁷. Entre otras cuestiones, el TC ha

respaldado las políticas de acción positiva y medidas específicas que buscan compensar desigualdades estructurales, al confirmar la constitucionalidad de los artículos 2.2 y 4.2, que establecen que puede haber diferencias de trato siempre que obedezcan a criterios razonables y objetivos y persigan un propósito legítimo mediante medios adecuados, necesarios y proporcionados.

El desarrollo de la inteligencia artificial (IA) se está revelando como una de las tecnologías disruptivas con mayor capacidad de transformación social, más allá de las nuevas dinámicas que imprime en el terreno de la economía y el empleo, a las que se han referido anteriores apartados. La IA está cada vez más presente detrás de decisiones determinantes de las condiciones de vida y los derechos de las personas, de la accesibilidad y calidad de los productos y servicios en el mercado, así como de la gestión de importantes infraestructuras, prestaciones y servicios determinantes para el bienestar de la población y la calidad de vida. Por ello, constituye una oportunidad histórica para mejorar el bienestar, la salud, las prestaciones y servicios públicos, así como la sostenibilidad del planeta y la consecución de los objetivos de la Agenda 2030.

Unido a lo anterior, las nuevas tecnologías en el entorno de la digitalización y, especialmente, el tratamiento masivo de datos y su utilización por medio de algoritmos está modificando profundamente las formas de interacción de la ciudadanía con las empresas y las Administraciones públicas y brindan en muchas ocasiones importantes oportunidades de mejora de la atención pero también retos desde la perspectiva de derechos fundamentales como la libertad personal, la privacidad, la libertad de expresión y de información, el derecho a un juicio justo o la prohibición de discriminación (recuadro III-21).

En el sistema de Naciones Unidas, ya la Recomendación sobre la Ética de la Inteligencia Artificial de la UNESCO de 2021 estableció una serie de principios clave para garantizar un desarrollo y uso de la IA beneficioso para la humanidad, al mismo tiempo que se minimizan sus riesgos.

Más recientemente, la resolución sobre IA (2024)³⁰⁴ declara que «los mismos derechos que tienen las personas fuera de línea deben protegerse también en línea, incluso durante todo el ciclo de vida de los sistemas de inteligencia artificial». La resolución insta a los Estados a que se abstengan de utilizar sistemas de inteligencia artificial que no puedan funcionar de conformidad con las normas internacionales de derechos humanos o los pongan en riesgo. Asimismo, alienta a

que los Estados, el sector privado, la sociedad civil, la investigación y los medios de comunicación desarrollen enfoques y marcos normativos y de gobernanza para un uso seguro y fiable de la IA (recuadro III-23). Y reconoce el potencial de los sistemas de IA para acelerar y permitir el progreso hacia la consecución de los dicisiete Objetivos de Desarrollo Sostenible, evitando la desigualdad derivada de la brecha tecnológica entre países y entre personas dentro ellos.

Recuadro III-23.  IA y centralidad humana: sistemas seguros y fiables

Entre las iniciativas más recientes, cabe destacar asimismo las de la OCDE³⁰⁵, que viene trabajando en ofrecer una posición global sobre el uso de la IA apara apoyar a los distintos países, a través de principios mínimos que, aunque no legalmente vinculantes, pretenden servir de guía para estos sistemas.

Las decisiones automatizadas (DAA) y la IA forman parte ya del día a día de procesos a través de los que se sustancian importantes derechos subjetivos de las personas, como el acceso a la justicia, a tratamientos médicos, a prestaciones sociales o ayudas públicas, como se verá más adelante. Por ello, tienen un enorme potencial para mejorar la calidad y la personalización de los servicios públicos, detectar con mayor precisión los problemas sociales, tomar decisiones basadas en datos, mejorar la eficiencia y la evaluación de las políticas públicas, agilizar los procedimientos y reducir costes. Sin embargo, en su desarrollo pueden verse afectados derechos fundamentales, como la protección de datos personales, la privacidad, la seguridad, la igualdad y no discriminación o el acceso a la justicia, dando lugar, además, a incertidumbres en torno a cuestiones relativas a la responsabilidad. Además, como subraya la Agencia Europea de derechos fundamentales (FRA),

pueden verse en riesgo otros derechos como, por ejemplo, la dignidad humana, el derecho a la seguridad social y la asistencia social, el derecho a una buena administración (especialmente relevante para el sector público) y la protección de los consumidores (particularmente importante para las empresas)³¹⁰. Según la FRA, en función del contexto de utilización de la IA, deberá considerarse cualquier otro derecho protegido por la Carta Europea de Derechos Fundamentales de la Unión Europea.

La prevención y lucha contra distintas formas de discriminación constituye un mandato de raíz constitucional en nuestro país, desarrollado a través de un exhaustivo marco normativo cuyo cumplimiento desempeña un papel fundamental como garantía de protección derechos en el contexto del uso de la IA. Es necesario que su desarrollo y aplicación se atenga a unos principios éticos y legales que salvaguarden los derechos y libertades individuales, asegurándose de que los sistemas y algoritmos utilizados «interioricen» el cumplimiento de los principios de no discriminación y no se limiten a replicar y agrandar los sesgos existentes en la sociedad, anticipándose a posibles riesgos y desafíos éticos más allá del cumplimiento de la normativa. Ello requiere la adopción de enfoques preventivos, proactivos y éticos en su desarrollo y aplicación, estableciendo mecanismos de supervisión y control que garanticen los derechos y libertades en su uso.

A pesar de la falta de visibilidad del conjunto de aplicaciones de la IA que se están usando en la gestión de las principales dimensiones de la protección social y las políticas del bienestar, a continuación se exponen algunos de los impactos que está generando en parcelas tan importantes como la educación, la Seguridad Social y los servicios sociales y la salud³²³.

La inteligencia artificial, a través de tecnologías como la IA generativa (IAGen), es capaz de replicar las capacidades humanas para generar contenidos de todo tipo, tales como textos escritos, imágenes, vídeos, música, etc.³²⁴ Aunque su uso es bastante reciente, se ha popularizado enormemente en el alumnado español (más del 80 por 100 con edades comprendidas entre los catorce y los diecisiete años reconoce haber utilizado la IA, y el 40 por 100 afirma utilizar de manera frecuente ChatGPT). También un amplio porcentaje de profesorado (73 por 100) y de familias (69 por 100) afirman haber utilizado la IA³²⁵. Se espera, además, que su uso aumente de manera exponencial a medida que estas herramientas, que están en plena expansión, vayan siendo más potentes.

La inteligencia artificial y el big data están desempeñando un papel cada vez más relevante en la Administración pública y, en particular, en la Seguridad Social. Muestra de ello fue la rápida respuesta que, gracias a estas tecnologías, pudo dar la Seguridad Social durante la crisis sanitaria provocada por el COVID-19, mediante el impulso de los servicios públicos digitales.

El ingente volumen de datos y procesos administrativos que genera la Administración de la Seguridad Social y el hecho de que se trate de unas de las Administraciones más cercanas a la ciudadanía, dadas las funciones que desempeña tanto en el ámbito de la protección social —mediante las prestaciones —, como en materia laboral —a través de la afiliación y recaudación de cotizaciones sociales —, la convierte en un entorno especialmente propicio para la adopción de tecnologías basadas en IA y del big data³⁴⁴.

Mediante estas tecnologías se han ido incorporando a la gestión de la Seguridad Social diferentes herramientas dirigidas a grandes rasgos a la automatización de procesos, la optimización de recursos y la prestación de servicios. El objetivo debería ser, por un lado, la mejora de la eficiencia del sistema, reduciendo los costes y las cargas administrativas, agilizando la gestión de las prestaciones, reduciendo los tiempos de espera y optimizando la planificación y asignación de recursos en función de necesidades reales y tendencias futuras³⁴⁵. Y, por otro lado, garantizar unos servicios de calidad adecuados a las necesidades de la población, asegurando la justicia social y la protección de los colectivos más vulnerables³⁴⁶.

En las últimas décadas, la progresiva incorporación de herramientas tecnológicas a la provisión de prestaciones sociales de toda índole ha contribuido a transformar la forma en la que la ciudadanía se relaciona con la Administración. Así, la ampliación de catálogos de servicios bajo un principio de «autogestión digital» (self-service solutions) agiliza los procesos administrativos y ahorra tiempo a sus usuarios. Sin embargo, la administración digital también puede generar barreras para determinados colectivos que puedan verse excluidos digitalmente. Quienes generalmente tienen mayores dificultades para acceder a medios digitales son aquellos en situaciones más vulnerables, precarizadas o marginalizadas: personas sin hogar, desempleadas, con problemas de drogodependencia o personas con algún tipo de discapacidad, entre otros³⁵⁰. Estos colectivos se encuentran con barreras adicionales para acceder a los servicios y prestaciones sociales, lo que no solo supone un problema de efectividad y eficiencia de la cartera de políticas, sino que puede agravar la situación de vulnerabilidad y exclusión económica de dichos colectivos.

Los instrumentos de ordenación y planificación del cambio tecnológico, y específicamente de la IA generativa, manifiestan la necesidad de asumir una perspectiva de respeto al medioambiente en cumplimiento y aplicación de la normativa europea y en coherencia con la investigación científica en la materia, todavía escasa y estimativa³⁵⁷. En España, el Programa Nacional de Algoritmos Verdes³⁵⁸ afronta el reto de desarrollar soluciones tecnológicas para el uso eficiente de los recursos, minimizando el impacto ambiental y el consumo energético, siguiendo así el principio de no causar un perjuicio significativo al medioambiente. Por su parte, la Estrategia Nacional de Inteligencia Artificial 2024, persigue situar a España en la vanguardia del uso eficiente de las infraestructuras de computación y el desarrollo de IA sostenible, a través de la regulación de la instalación sostenible de centros de procesamiento de datos (CPD), así como de la obtención de un sello de calidad en distintos niveles de madurez respecto a la IA sostenible.

La IA se considera, en términos generales, un factor más potenciador que inhibidor del desarrollo sostenible, al actuar positivamente sobre 134 indicadores de los ODS y negativamente sobre otros 59. En concreto, 67 indicadores incluidos en la categoría de ODS sociales (82 por 100) se benefician de la IA, 42 (70 por 100) en los económicos, y 25 en el grupo de los ambientales (93 por 100), relacionados con la posibilidad de analizar bases de datos interconectados a gran escala y desarrollar acciones conjuntas orientadas a la preservación ambiental, como es el caso de la acción climática (ODS 13), mediante la integración de energía renovable y eficiencia energética, la preservación de contaminación marina (ODS 14), o la lucha contra la desertificación y degradación de los suelos (ODS 15)³⁵⁹.

Como ya se ha adelantado, es incuestionable la influencia de las nuevas tecnologías sobre múltiples aspectos del bienestar, y ello hace necesario vincular el desarrollo humano sostenible con la sociedad del conocimiento en el marco de las denominadas smart cities o ciudades inteligentes³⁶⁰. Si bien no existe una única definición de smart city, el término hace referencia a un conjunto de iniciativas dirigidas a utilizar las tecnologías digitales, incluida la IA, para mejorar la calidad de vida en el ámbito urbano. Se trata de un concepto más amplio que el de «ciudad digitalizada», ya que requiere de mecanismos de gobernanza de los avances tecnológicos en el proceso de transformación de los datos, de forma que sean accesibles a la ciudadanía. En ese contexto la IA puede brindar soluciones en distintos ámbitos de gestión, desde optimizar y facilitar la toma de decisiones hasta la puesta en marcha de servicios, generando oportunidades económicas, aumentando la eficiencia e impulsando la participación democrática y la sostenibilidad medioambiental³⁶¹.

Esto ya se está produciendo. Por el lado del acceso a la información, la Agenda Urbana Española 2024 ofrece un diagnóstico de la realidad urbana y rural mediante datos sociodemográficos y económicos, al objeto de facilitar la comparación entre municipios y generar información accesible, que se traduce en aplicaciones descriptivas (mapas o gráficos). Es el caso del Sistema de Información Urbana (SIU)³⁶², que ofrece información urbanística libre y gratuita de 5.683 municipios en los que habita el 98,3 por 100 de la población, junto a otras de interés en el ámbito de la toma de decisiones y planificación urbanística, por ejemplo, relativa a la ocupación de suelo y su evolución a través de los proyectos CORINE Land Cover (CLC) y el Sistema de Ocupación del Suelo de España (SIOSE), o sobre las zonas con Riesgo de Inundación y Riesgo Sísmico.

Aunque la progresiva incorporación de la IA está favoreciendo la reducción de la huella medioambiental en diversos ámbitos, el impacto negativo asociado a la propia actividad de la IA generativa es significativo y especialmente crítico debido al aumento exponencial de modelos avanzados, responsables de elevados consumos de energía, agua y materiales y de emisiones GEI. Pero, además, inducen a un desigual reparto de los impactos ambientales asociados a su implantación. Retos que subrayan la necesidad de un enfoque sostenible y ético en la investigación, diseño y uso de estas tecnologías.

El impacto ambiental de la IA se produce a lo largo de todo su ciclo de vida y no solo durante la fase de entrenamiento, como se creía hasta ahora, lo que requiere de un análisis en cada etapa del proceso, capaz de medir los impactos directos (consumo de energía, agua y minerales, y generación de residuos y emisiones) e indirectos (por ejemplo aumento potencial del uso de vehículos autónomos), así como otros derivados de posibles

cambios en patrones de consumo y producción, riesgo de desinformación o inadecuada gobernanza, entre otros (recuadro III-36).

La investigación en este campo es aún preliminar, lo que provoca la publicación de datos no contrastados por parte de algunos medios de comunicación. Al respecto, la UNEP recomienda estandarizar sistemas de medida y procurar que las métricas sean transparentes y accesibles, priorizando la investigación orientada a optimizar algoritmos energéticamente eficientes y reducir las emisiones de carbono³⁶³.

Algunos aspectos, como el consumo de agua, son especialmente críticos en países como España con un déficit de recurso, que consume anualmente 30,8 miles de hm³, extrayéndose como demanda bruta algo más del 30 por 100 del recurso natural nacional³⁶⁴. Al respecto, la Unión Europea ha adoptado una regulación delegada para establecer un esquema capaz de medir la sostenibilidad de los centros de datos, a través por ejemplo de la publicación de datos relativos a la huella hídrica³⁶⁵.

• ÍNDICES

• CUADROS
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• CAPÍTULO II
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• RECUADROS
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• CAPÍTULO II
• CAPÍTULO III

• GRÁFICOS
• CAPÍTULO I
• CAPÍTULO II
• CAPÍTULO III

AAPP: Administraciones públicas.

AEAT: Agencia Estatal de Administración Tributaria.

AECA: Asociación Europea de Fabricantes de Automóviles.

AELC: Asociación Europea de Libre Comercio.

AEMET: Agencia Española de Meteorología.

AENC: Acuerdo para el Empleo y la Negociación Colectiva.

AESIA: Agencia Española de Supervisión de la Inteligencia Artificial.

AET: abandono escolar temprano.

AIReF: Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal.

AMED: Acuerdo Marco Europeo sobre la Digitalización.

APL: Anteproyecto de Ley.

AROPE: At Risk of Poverty and/or Exclusión (Población en riesgo de pobreza y/o exclusión social).

ARPSI: Áreas con Riesgo Potencial Significativo de Inundación.

ASAC: Acuerdo sobre Solución Autónoma de Conflictos Laborales.

AT: accidentes de trabajo.

ATA: Federación Nacional de Asociaciones de Trabajadores Autónomos.

AUE: Agenda Urbana Española.

BCE: Banco Central Europeo.