El diálogo social como instrumento para diseñar determinadas reformas estructurales quedaba, de esta forma, anclado en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR), que recoge el diálogo social de forma expresa como cauce en algunos de los treinta componentes que aglutinan las inversiones y las reformas que se van a llevar a cabo en el trienio 2021-2023.
A comienzos de año, el diálogo social afrontaba importantes retos derivados, en primer lugar, del imperativo de continuar paliando los negativos efectos económicos, sociales y sobre el empleo, tras casi un año de crisis pandémica.
La evolución de aquella a lo largo de 2021, que supondría la aparición de hasta cuatro nuevas olas epidemiológicas81, continuó marcando, desde el comienzo, un panorama de incertidumbre y de persistencia de los efectos negativos de la crisis sanitaria sobre las empresas y el empleo. De hecho, el
horizonte de finalización de la tercera prórroga de los ERTE, el 31 de enero, coincidía con el inicio de una tercera ola de contagios que provocó un nuevo agravamiento de la presión sobre el sistema sanitario, y que conllevó nuevas restricciones administrativas de la actividad justificantes, a su vez, de continuar con la aplicación de la batería de medidas de apoyo económico y laboral.
El comienzo de la vacunación en la primavera y el buen ritmo de la campaña en los meses siguientes fueron modificando progresivamente el perfil epidemiológico en el resto del año, atenuando la severidad de los ingresos hospitalarios, de los casos graves y, sobre todo, de los fallecimientos asociados al nuevo coronavirus. Sin embargo, si bien lo anterior permitía atisbar el final de la crisis sanitaria tal como se había comportado durante más de un año, los riesgos asociados a la persistencia de la incertidumbre se materializaron con la eclosión de la sexta ola pandémica en el mes de noviembre por la nueva variante del coronavirus82.
La variabilidad de los indicadores sanitarios con cada nueva ola de las registradas en 2021, y su distinta incidencia por territorios, motivaron la adopción o la confirmación, según los casos, de restricciones administrativas en una parte de las comunidades autónomas y para determinadas actividades. Un mapa asimétrico, acentuado por el dictado de resoluciones judiciales en algunos casos denegatorias de las medidas, que pudo dificultar una gestión más eficaz de la pandemia y la evaluación del verdadero efecto de las medidas tomadas.
En el plano económico y del mercado de trabajo, tanto la evolución de la actividad, en términos de crecimiento del PIB, como del empleo, en términos de ocupación y paro, fueron mostrando un perfil de recuperación y de mejora, en mayor medida de la ocupación que de la actividad económica, que confirmaba al menos dos cosas.
En primer lugar, la distinta naturaleza de una crisis de origen no financiero sino sanitario, que podía marcar diferencias en la velocidad de la recuperación, por más que se mantuviese el mencionado clima de incertidumbre.
En segundo lugar, y sobre todo, la eficacia del mecanismo negociado y acordado de los ERTE extraordinarios anti-COVID, que habían demostrado a lo largo de 2020 su idoneidad para frenar la destrucción de empleo y, al mismo tiempo, permitir una recuperación más rápida de la actividad empresarial con mecanismos que permitiesen la gradualidad en la reincorporación de las personas trabajadoras.
Con el despliegue de los ERTE extraordinarios en 2020, por primera vez una caída pronunciada del PIB fue acompañada de una contracción del empleo de menor proporción. No obstante, otro elemento que ha gravitado en el diálogo social sobre los ERTE en 2021 es el hecho de que, al final del periodo de vigencia de cada acuerdo, ha persistido un volumen, cada vez menor y más concentrado sectorialmente, pero en todo caso relevante en términos absolutos, de personas trabajadoras y empresas acogidas a este instrumento.
Los elementos de contexto del año descritos tuvieron consecuencias en la negociación y firma de los sucesivos Acuerdos sociales en defensa del empleo de 2021, el IV, V y VI ASDE. Y ello, tanto en los tiempos y los procesos de negociación en el marco de la Comisión Tripartita Laboral, que se ha mostrado como un instrumento eficaz de monitorización y evaluación continuadas ante una realidad cambiante e imprevisible, como en los principales contenidos materiales de los Acuerdos (recuadro 8). Hay que recordar que el instrumento de los ERTE excepcionales anti-COVID se ha basado en cuatro componentes principales:
Estos cuatro ejes o componentes han ido incorporando progresivamente cambios, variaciones y modulaciones en las sucesivas fases de negociación, en función de la situación y la evolución epidemiológicas, de las perspectivas de recuperación económica y del mercado de trabajo, y de los sectores, las actividades y las empresas más afectadas por las medidas de limitación y restricción.
La valoración positiva que se hizo en 2020 de estos instrumentos83 debe extenderse a su continuidad a lo largo de 2021, en un escenario cambiante que, al menos hasta el final de la quinta ola pandémica, ha estado muy lastrado por la incertidumbre y la recurrencia de malos datos epidemiológicos, y que se ha visto comprometido posteriormente por la eclosión de una sexta ola. La eficacia de estas medidas ha aconsejado el establecimiento de un mecanismo de ERTE permanente post-COVID, a partir del acuerdo en la mesa de diálogo social sobre la reforma laboral.
El 31 de enero de 2020 se constituyó la mesa de diálogo social sobre empleo y relaciones laborales, que celebró varias reuniones en las que se abordaron, entre otros temas, la posible reforma del artículo 42 de la Ley
del Estatuto de los Trabajadores (LET) en materia de subcontratación, además de algunos aspectos clave de la negociación colectiva como la ultraactividad y la prioridad aplicativa de los de empresa. La actividad de la mesa, sin embargo, se interrumpió a mediados de marzo de ese año al tener que priorizarse la adopción de medidas de acompañamiento a empresas y personas trabajadoras ante
el impacto de la pandemia.
Esta mesa se reanudó un año después, el 17 de marzo de 2021, bajo la denominación de Mesa sobre modernización del mercado de trabajo, para abordar en principio las materias de subcontratación, diversos aspectos de la negociación colectiva, así como la reforma de la contratación laboral, especialmente la contratación de duración determinada, y el sistema de los ERTE post-COVID como mecanismo permanente.
La reforma laboral era una de las reformas estructurales, junto con la de las pensiones y otras, comprometidas con la Unión Europea para recibir los fondos del programa Next Generation EU, de respuesta a los efectos de la crisis en los Estados miembros. Así, el componente 23 del Plan de Recuperación español, que articula las políticas de reforma y de inversiones con esa finalidad («Nuevas políticas públicas para un mercado de trabajo dinámico, resiliente e inclusivo»), recogió un paquete de medidas laborales, genéricamente enunciadas, a abordar en el marco del diálogo social, entre otras: simplificación de contratos, generalización del contrato indefinido, causalidad y simplificación de la contratación temporal; establecimiento de un mecanismo permanente de flexibilidad interna y recualificación de trabajadores en transición; modernización de la negociación colectiva; y modernización de la contratación y subcontratación de actividades empresariales84.
La reforma laboral de 2021, que ha afectado a varias materias clave de las relaciones individuales y colectivas de trabajo, ha sido el resultado de un intenso proceso de diálogo del Gobierno y los interlocutores sociales (CCOO, UGT, CEOE y CEPYME), desarrollado a lo largo de nueve meses en numerosas reuniones, con intercambio de varios documentos de propuestas, que culminó con el Acuerdo tripartito del 23 de diciembre.
Al igual que otras reformas de la regulación del mercado de trabajo, fue aprobada mediante una norma de urgencia, el Real Decreto-ley 32/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reforma laboral, la garantía de la estabilidad en el empleo y la transformación del mercado de trabajo, convalidado por el Congreso de los Diputados el 3 de febrero de 2022.
La reforma laboral acordada con los interlocutores sociales comienza con una reordenación del marco
de la contratación laboral con finalidad formativa, unificándola en un único contrato formativo con dos modalidades: la formación en alternancia con el trabajo retribuido por cuenta ajena, o el desempeño de una actividad laboral destinada a adquirir una práctica profesional adecuada a los niveles de estudios.
La reforma, en este punto, pretende establecer una regulación eficaz de los contratos formativos que proporcione un marco idóneo para la incorporación de las personas jóvenes al mercado laboral y las transiciones en el empleo a través de la recualificación de los trabajadores a cualquier edad. En aras de cumplir estos objetivos, los cambios introducidos deberían contribuir a mejorar la capacitación profesional, en especial de las personas jóvenes, a mejorar asimismo la conexión con las competencias efectivamente demandadas por el tejido productivo, y a contribuir con todo ello a facilitar las transiciones entre la formación y el empleo.
En ambos casos, las medidas de reforma ponen el acento en los elementos formativos y afectan también a los elementos subjetivos y a los laborales del nuevo contrato (recuadro 9). Se introducen, así, bastantes novedades en el marco jurídico de la contratación laboral con finalidad formativa, lo que ha aconsejado una entrada en vigor diferida de la norma en esta parte, así como determinadas previsiones de derecho transitorio en materia de cotización a la Seguridad Social.
El contrato de formación en alternancia se prevé como el instrumento para vehicular los procesos formativos de esta naturaleza en el ámbito de la formación profesional, de los estudios universitarios o del catálogo de especialidades formativas del Sistema Nacional de Empleo, ampliando así el radio de estudios profesionales. Esta modalidad reabsorbe también el contrato para la formación dual universitaria que se había regulado recientemente, extendiendo la formación dual más allá del perímetro de la formación profesional. Por su parte, en el contrato formativo para la obtención de la práctica profesional se amplían y precisan las titulaciones habilitantes.
Cabe destacar en el contrato formativo en alternancia la previsión de coordinar e integrar la actividad laboral con las actividades formativas dentro de un programa de formación común, en el marco de los convenios de cooperación suscritos por las Administraciones competentes con las empresas y entidades.
En esta modalidad cabe señalar, asimismo, la obligación de elaborar, por parte de los centros con la participación de las empresas, planes formativos individuales de las personas contratadas, así como la previsión de que estas cuenten con una persona tutora designada por el centro formativo y una persona tutora designada por la empresa, que deberá contar con la formación o experiencia adecuadas, debiendo el centro formativo garantizar la coordinación entre ambas.
Por su parte, en la modalidad de contrato para la adquisición de práctica profesional también se incluye la obligación de la empresa de elaborar un plan formativo individual que especifique el contenido de la práctica profesional, así como la asignación de una persona tutora, con la formación o experiencia adecuadas, para el seguimiento del plan.
Se prevé el futuro desarrollo reglamentario de determinados aspectos como son, entre otros, las características y el alcance de la formación, respectivamente, en las dos modalidades formativas. Y, asimismo, se prevé el establecimiento en un futuro reglamento, previa consulta con las Administraciones competentes, de determinados requisitos que deberán cumplirse para la celebración de contratos formativos, entre otros el número de contratos por tamaño de centro o las personas en formación por tutor o tutora. Se trata de aspectos sustanciales para el funcionamiento del nuevo marco jurídico del contrato formativo que demandan una pronta aprobación de las correspondientes normas de desarrollo.
Un eje mayor de la reforma ha consistido en contribuir a abordar, por el lado de la regulación de la
contratación laboral, uno de los desequilibrios del mercado de trabajo en España en las últimas décadas, como es la persistencia de unas tasas de temporalidad superiores a la media de la Unión Europea, con reconocidos efectos negativos tanto para las personas trabajadoras como para las propias empresas y para la economía en su conjunto.
Este rasgo del mercado laboral español también ha sido abordado, por su evolución reciente y sus efectos, en el sector público, donde adquiere una problemática específica. Así, se ha negociado y alcanzado, también en el marco del diálogo social, un Acuerdo entre el Gobierno y las organizaciones sindicales más representativas de la Función pública CCOO, UGT y CSIF, con la finalidad de reducir la temporalidad, Acuerdo que también se plasmó inicialmente en una norma de urgencia85.
La reforma de la Ley del Estatuto de los Trabajadores en materia de duración de los contratos se basa en una simplificación y reordenación de las modalidades de contratación laboral, con el objetivo expreso de diseñarlas adecuadamente para lograr que el contrato indefinido sea la regla general y el contrato temporal responda a una utilización cuya causalidad se ha visto reforzada.
Se abordan, fundamentalmente, los contratos de duración determinada, que se reducen y se reordenan, y el contrato fijo-discontinuo, que también se redefine y se actualiza en conexión con la finalidad de generalizar la contratación indefinida. Por otra parte, también se han introducido una serie de reglas específicas sobre los contratos indefinidos adscritos a obra en el sector de la construcción, mediante la modificación de la Ley reguladora de la Subcontratación en ese sector86, que van asimismo en la línea de introducir elementos de mayor estabilidad en el empleo.
La reforma incorpora diversas e importantes modificaciones en el régimen sustantivo de la contratación. Entre otras, afectan a la presunción de indefinición de los contratos, a las causas que habilitan la contratación de duración determinada, y dentro de ellas, a la definición de los supuestos que habilitan el contrato por circunstancias de la producción, además de suprimir la modalidad de contrato para obra o servicio. Asimismo, establecen la adquisición de la condición de fijas de las personas contratadas incumpliendo lo dispuesto en el artículo 15 de la LET, determinados cambios en las reglas sobre encadenamiento de contratos, y se hace una llamada a los convenios colectivos acerca de la posibilidad de prever herramientas como planes de reducción de la temporalidad y otros, así como determinadas obligaciones de información a la RLT (recuadro 9).
Por otra parte, las modificaciones de la regulación sustantiva en materia de contratos de duración determinada se complementan con determinados cambios en la cotización adicional de los contratos de corta duración, con algunas excepciones, que apuntan en la dirección de desincentivar ciertas prácticas de contrataciones de corta duración y de disminuir, de esa forma, los índices de rotación laboral en el mercado de trabajo.
Al igual que con la regulación del contrato formativo, las modificaciones realizadas en la contratación de duración determinada y en el contrato fijo-discontinuo han aconsejado una entrada en vigor diferida de esta parte de la reforma, también de tres meses, además de regular una serie de normas de derecho transitorio que den respuesta a las situaciones jurídicas existentes con anterioridad a la entrada en vigor de la norma.
El conjunto de modificaciones operadas se completa con un compromiso de reducción de la tasa de temporalidad. Según este, el Gobierno efectuará una evaluación de los resultados obtenidos por las medidas previstas mediante el análisis de los datos de la contratación temporal e indefinida en enero de 2025, una evaluación que deberá repetirse cada dos años. En caso de que no se avance en la reducción de la tasa de temporalidad, el Gobierno elevará a la mesa de diálogo social una propuesta de medidas adicionales que permitan la consecución de dicho objetivo, general o sectorial, para su discusión y eventual acuerdo con los interlocutores sociales.
Otro importante bloque de materias abordado es el relativo a los instrumentos de flexibilidad interna consistentes en las reducciones temporales de jornada y las suspensiones de los contratos de trabajo. En este
punto se pretende proporcionar a las empresas mecanismos internos para ajustarse ante situaciones de crisis, cambios cíclicos de la demanda o transformaciones de modelo productivo a nivel sectorial, como medidas alternativas a las extinciones contractuales o a un uso de la contratación temporal que desborde los límites que impone la causalidad de estos contratos.
Se introducen, así, tres tipos de medidas (recuadro 10). En primer lugar, se pretende facilitar el recurso a los expedientes de regulación temporal de empleo, como alternativa a las extinciones contractuales, mediante determinadas novedades que flexibilizan estos procedimientos por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción (ETOP), o bien precisan su formulación cuando responden a una causa de fuerza mayor temporal.
En segundo lugar, se regula como nueva causa de ERTE derivado de fuerza mayor temporal los impedimentos o limitaciones en la actividad normalizada de la empresa que deriven de decisiones de las autoridades públicas competentes, incluidas las orientadas a la protección de la salud pública. Se incorpora así, como mecanismo permanente, el instrumento de los ERTE frente al COVID-19, a la vista de la eficacia que ha mostrado en la preservación del empleo y del tejido empresarial87.
En tercer lugar, se introduce un nuevo instrumento permanente de flexibilidad y estabilización del empleo (Mecanismo RED) que permitirá adoptar medidas empresariales de ajuste y protección temporal para atender a situaciones extraordinarias por motivos de naturaleza cíclica o sectorial, previa activación por el Consejo de Ministros. Este nuevo instrumento persigue un doble objetivo: proteger el empleo ante las situaciones de crisis, y acompañar los procesos de cambio estructural para, de la misma forma, evitar un impacto negativo en el empleo, primando el ajuste temporal de las horas de trabajo sobre la suspensión del contrato88.
Cabe poner en valor el hecho de que, en este terreno, la reforma laboral se ha apoyado en la experiencia consolidada de aplicación de las medidas de escudo social y laboral frente a la pandemia, que han permitido limitar el efecto de ajuste sobre la ocupación de una abrupta y fuerte caída de la actividad económica marcando una clara diferencia con lo ocurrido en anteriores coyunturas de crisis. Con la incorporación de estas medidas, las políticas laborales contribuyen a frenar esta excepcionalidad negativa del mercado de trabajo en España, alineándose con algunas de las mejores prácticas de los países europeos en este terreno.
Es destacable, además, que en estos nuevos instrumentos se incentive, fundamentalmente vía exoneraciones, la formación y la recualificación de las personas trabajadoras afectadas. Con ello, se dota a tales instrumentos de un componente dinámico de ampliación y de diversificación de competencias profesionales, además de la protección social que tienen asociada, necesario tanto para afrontar coyunturas adversas de la actividad productiva como transformaciones y transiciones productivas de cualquier signo, pero especialmente las que se derivan de las actuales tendencias de fondo en la economía y la sociedad, como la doble transición digital y verde.
El tercer y último ámbito de materias en las que ha incidido la reforma laboral supone tres tipos de medidas, dos de ellas en el régimen jurídico general de la negociación colectiva: la reintroducción de la vigencia
ultraactiva plena del convenio colectivo y la excepción de la materia salarial en la prioridad aplicativa del de empresa; y una tercera en relación con el convenio aplicable en el marco de la contratación y subcontratación de obras y servicios (recuadro 11). En todo lo demás, se ha mantenido el régimen jurídico de la negociación colectiva y de la subcontratación anterior a esta reforma.
Una visión integral de la reforma laboral aprobada debe tener en cuenta que muchas de las medidas introducidas en la legislación sustantiva laboral se complementan con una batería de medidas de apoyo en el ámbito de la Seguridad Social y de la protección social, tanto por el lado de las cotizaciones sociales como por el de las correspondientes prestaciones, que representan así un pilar sustancial del conjunto de la reforma.
Reforma que, por lo demás, se completa con las modificaciones llevadas a cabo en el régimen administrativo sancionador, tanto por el lado de la tipificación de infracciones relacionadas con los cambios en las normas sustantivas laborales como por el de la graduación de las correspondientes sanciones y la consideración de la infracción por cada trabajador y no por empresa.
Además del Acuerdo sobre el trabajo a distancia de 2020, tratado en la pasada edición de esta Memoria, es necesario poner en valor el Acuerdo sobre la garantía de los derechos laborales de los Riders, de 10 de marzo de 202189.
La apuesta por el diálogo social que se ha llevado a cabo en España para establecer las condiciones de la prestación en las plataformas digitales de reparto conecta con los objetivos y los fines del Acuerdo marco de los interlocutores sociales europeos sobre la digitalización, de junio de 2020, con el que las organizaciones sindicales y empresariales mayoritarias europeas se han propuesto abordar las consecuencias de la digitalización económica en el trabajo. Ambos instrumentos, el diálogo social en España y el Acuerdo marco europeo, han precedido al paquete de medidas aprobado a finales de 2021 por la Comisión Europea sobre una realidad de dimensión europea y global que sobrepasa la territorialidad de las políticas regulatorias de los Estados miembros90.
Asimismo, los resultados del diálogo social sobre esta problemática en España se han anticipado a la acción de la Comisión para proporcionar un marco jurídico al trabajo en las plataformas digitales mediante un instrumento comunitario91 que forma parte de las medidas clave del Plan de Acción del Pilar Europeo de Derechos Sociales.
En determinados años, el diálogo social entre el Gobierno y las organizaciones sindicales y empresariales más representativas ha abarcado a la determinación de la cuantía del SMI, alcanzándose un acuerdo tripartito en varias ocasiones. De hecho, la revitalización del diálogo social en 2020 se concretó con la firma, el 30 de enero de ese año, del Acuerdo social entre el Gobierno y las organizaciones empresariales y sindicales más
representativas con el que se determinaba la cuantía del SMI para 2020. Se acudió así al cauce del diálogo social para abordar este instrumento de política salarial en las relaciones de trabajo por cuenta ajena, sobre la que las organizaciones de los interlocutores sociales mantienen discrepancias que, sin embargo, no han impedido que se alcance un pacto tripartito en dos ocasiones en los últimos años: el Acuerdo de 26 de diciembre de 201792 y el mencionado de 30 de enero de 2020.
El 15 de diciembre de 2020 se convocó la mesa de diálogo social sobre el salario mínimo interprofesional (SMI) para tratar su determinación para 2021. Las diferencias en torno a la necesidad y la oportunidad de una elevación del SMI para ese año se volvieron a poner de manifiesto entre los interlocutores sociales.
Esas divergencias, junto con las discrepancias puestas de manifiesto entre los dos partidos que componen el Gobierno de coalición acerca de la oportunidad de elevar la cuantía en 2021, llevaron a aplazar a comienzos de ese año la decisión definitiva, prorrogando inicialmente para 2021 la cuantía del SMI vigente en 2020 «durante el periodo necesario para garantizar la continuidad de los trabajos de la mesa de diálogo social»93.
En ese objetivo se inscribe la creación de una Comisión Asesora compuesta por representantes de los interlocutores sociales94, representantes de la Administración y expertos académicos, encargada de analizar y fijar la senda de convergencia más adecuada a lo largo de la presente legislatura, en los años 2021, 2022 y 2023, para una determinación del SMI hasta alcanzar, progresivamente, el 60 por 100 del salario medio.
La Comisión Asesora aprobó un Informe para el análisis del salario mínimo interprofesional en el que planteaba recomendaciones sobre los dos objetivos que se le habían encargado: 1) estimar cuál es el 60 por 100 del salario medio, y 2) señalar cuál es la senda más conveniente para, en su caso, alcanzarlo a lo largo de la legislatura.
El 16 de septiembre de 2021, el Ministerio de Trabajo y Economía Social (MITES) y las organizaciones sindicales más representativas CCOO y UGT alcanzaron un Acuerdo para incrementar el salario mínimo interprofesional (SMI) en 2021, en el 1,6 por 100, hasta 965 euros al mes, incorporándose en la correspondiente norma de fijación95.
Antes de que finalizase la vigencia inicial del SMI para 2021 prevista en dicha norma, se decretó su prórroga hasta tanto se aprobase el nuevo real decreto de fijación del SMI para 2022 en el marco del diálogo social96. El 9 de febrero de 2022, el Gobierno y las centrales sindicales CCOO y UGT alcanzaron un acuerdo, que tampoco contó en esta ocasión con el consenso de las organizaciones empresariales CEOE y CEPYME, para incrementar la cuantía del SMI para 2022, en línea con el Informe de la Comisión Asesora, en el 3,6 por 100 hasta alcanzar 1.000 euros al mes97.
El Acuerdo para la reforma y fortalecimiento del sistema público de pensiones, integrado en el más amplio Acuerdo Social y Económico (ASE), que suscribieron el Gobierno, las organizaciones empresariales CEOE
y CEPYME y las centrales sindicales CCOO y UGT, el de 2 de febrero de 2011, fue la base, entre otros fines, para una reforma desde el consenso con el objetivo de garantizar la consolidación y la sostenibilidad del sistema de pensiones. Una década después, a la vista del último Informe de evaluación y reforma del Pacto de Toledo aprobado en noviembre de 2020, y tras un
importante proceso de diálogo, se alcanzó un nuevo Acuerdo social tripartito clave para asegurar el poder adquisitivo y la sostenibilidad de las pensiones públicas.
El Acuerdo social sobre el primer bloque de medidas para el equilibrio del sistema, el refuerzo de su sostenibilidad y la garantía del poder adquisitivo de los pensionistas en cumplimiento del Pacto de Toledo y del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, firmado por el Ministerio de Seguridad Social y los interlocutores sociales el 1 de julio, recuperó así el cauce del diálogo y del consenso social que, junto con el consenso político representado por el Pacto de Toledo, han sido fundamentales para asegurar la continuidad del sistema público, su consolidación y su centralidad en la provisión de unos recursos cruciales para los ciudadanos y ciudadanas dentro de las políticas de bienestar y de prevención de la pobreza.
Ese primer bloque de medidas se plasmó en la Ley 21/2021, de 28 de diciembre, de Garantía del poder adquisitivo de las pensiones y de otras medidas de refuerzo de la sostenibilidad financiera y social del sistema público de pensiones98. La norma, en lo procedente del citado Acuerdo social, incorpora medidas en materia de mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones a través de un criterio de revalorización vinculado a la evolución de la inflación, incentivos para favorecer la demora en el acceso a la pensión de jubilación, y determinadas previsiones dirigidas a fortalecer la estructura de financiación de la Seguridad Social.
Posteriormente, el Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones y las organizaciones sindicales CCOO y UGT, alcanzaron un Acuerdo con el objeto de concretar el Mecanismo de Equidad Intergeneracional, en sustitución del factor de sostenibilidad introducido por la reforma de 2013, que asimismo se incorporó a dicha Ley.
En 2021, el Gobierno y las principales asociaciones de trabajadoras y trabajadores autónomos (ATA, UPTA y UATAE) han seguido manteniendo contactos periódicos, impulsando así la mesa de diálogo del trabajo
autónomo, para fundamentalmente abordar la preservación y el impulso de la actividad de las personas trabajadoras autónomas en el contexto de la crisis provocada por la pandemia de COVID-19 en este ámbito. Fruto, por lo general, de los contactos formales en dicha mesa, el Gobierno, en 2021, puso en marcha distintas medidas
extraordinarias en favor de determinados trabajadores autónomos (como por ejemplo respecto de los de la isla de La Palma, afectados por la erupción volcánica99) y también extendiendo la vigencia de otras, también extraordinarias, ya adoptadas en 2020, como principalmente la prestación por cese de actividad para los trabajadores autónomos afectados por la suspensión de la actividad.
Las distintas extensiones acordadas en 2021 de la vigencia de la prestación extraordinaria por cese de actividad para los trabajadores autónomos afectados por una suspensión temporal de la actividad fueron incorporadas por el Gobierno en sucesivos instrumentos normativos de carácter de urgencia.
En el Real Decreto-ley 18/2021, que mantenía en esencia el mismo esquema de protección a los autónomos previsto en el Decreto-ley 11/2021, de 27 de mayo (prestación extraordinaria por cese de actividad y exoneraciones en las cuotas de la Seguridad Social), se contemplaba el mantenimiento de la necesidad de garantizar el dialogo social como forma de consenso en la protección de los trabajadores autónomos a través de la comisión de seguimiento de las medidas de apoyo para la recuperación de la actividad de los trabajadores autónomos en el ámbito de la Seguridad Social creada al amparo de lo dispuesto en la disposición adicional sexta del Real Decreto-ley 24/2020, de 26 de junio, y la previsión de revisar, en el marco del diálogo social, la regulación de la prestación por cese de actividad con el fin de extender los supuestos de acceso a dicha prestación por cese temporal de la actividad.
Ya en 2022, a través del Real Decreto-ley 2/2022, de 22 de febrero, se produjo un nuevo avance en el proceso de adecuación de las diferentes medidas extraordinarias de protección social de los trabajadores autónomos ya adoptadas a la evolución de la pandemia y de la crisis derivada de la misma, principalmente mediante la revisión de ciertos aspectos de las previsiones establecidas en el Real Decreto-ley 18/2021, que contiene el esquema general vigente de protección a los autónomos.
Por otro lado, durante 2022, el Gobierno y las principales asociaciones de trabajadoras y trabajadores autónomos (ATA, UPTA y UATAE) se vienen reuniendo de forma periódica para debatir sobre la reforma del Régimen Especial de Trabajadores Autónomos (RETA) con el objetivo de establecer un sistema en el que las cotizaciones a la Seguridad Social de los autónomos reflejen los ingresos reales de estos, tal y como se contemplaba en la última revisión (2020) del Pacto de Toledo (recomendación 4 ).
81. Con picos de incidencia en enero, abril y julio de 2021, y enero de 2022, respectivamente.
82. Ómicron, más transmisible aunque de menor virulencia y consecuencias menos letales. La sexta ola generó un elevado volumen de contagios y desplazó gran parte de la presión sanitaria desde la asistencia hospitalaria hacia la atención primaria, amenazando con colapsar esta parte del sistema, fatigado y sobrecargado, junto a sus cometidos asistenciales, por la gestión de un elevado número de bajas y altas laborales.
83. Véase Memoria CES 2020, capítulo II-2.1.2, Diálogo social en España.
84. Reformas 4, 6, 8 y 9 del componente 23. El PRTR español fue presentado a la Comisión Europea en abril de 2021 y su aprobación se produjo en junio de ese año (Propuesta de Decisión de Ejecución del Consejo de 22 de junio de 2021).
85. Real Decreto-ley 14/2021, de 6 de julio, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, cuya tramitación parlamentaria dio lugar a la vigente Ley 20/2021, de 28 de diciembre.
86. Ley 32/2006, de 18 de octubre, reguladora de la Subcontratación en el sector de la construcción.
87. La entrada en vigor de esta nueva regulación, que incluye determinadas características propias, se ha diferido al 1 de marzo de 2022 en relación con los ERTE COVID por impedimento o limitación de la actividad normal de la empresa. Hasta entonces, los ERTE vigentes de esta naturaleza se siguen rigiendo por el Real Decreto-ley 18/2021, de 28 de septiembre, de medidas urgentes para la protección del empleo, la recuperación económica y la mejora del mercado de trabajo, norma que incorporaba el VI ASDE.
88. Se extendieron a posteriori los efectos de las últimas medidas extraordinarias aprobadas en materia de ERTE en el marco del diálogo social hasta el 3l de marzo de 2022, a fin de facilitar una transición ordenada a los nuevos instrumentos estructurales (Real Decreto-ley 2/2022, de 22 de febrero).
89. Véase Memoria CES 2020, capítulo II-2.2 (Diálogo social en España). Este Acuerdo se normativizó en la Ley 12/2021, de 28 de septiembre, procedente del Real Decreto-ley 9/2021, de 11 de mayo.
90. Comisión Europea, Comunicación sobre mejores condiciones de trabajo: aprovechando todos los beneficios de la digitalización para el futuro del trabajo, COM (2021) 761 final, de 9 de diciembre.
91. Comisión Europea, Propuesta de Directiva sobre la mejora de las condiciones laborales en las plataformas digitales, COM (2021) 762 final, de 9 de diciembre.
92. Este Acuerdo preveía una elevación de la cuantía del SMI para 2018, 2019 y 2020. La elevación prevista en él se aplicó el primer año, pero no así el segundo y tercero tras el cambio de gobierno en 2018. Los interlocutores sociales reclamaron la puesta en valor del cumplimiento de los acuerdos con independencia del gobierno que los firme.
93. Real Decreto-ley 38/2020, de 29 de diciembre. Sobre los procesos y resultados seguidos en los Estados miembros de la Unión Europea para la determinación del SMI en 2021, véase Eurofound, Minimum wages in 2021: most countries settle for cautious increase .
94. Posteriormente, las organizaciones empresariales renunciaron a participar en la misma.
95. Real Decreto 817/2021, de 28 de septiembre, por el que se fija el salario mínimo interprofesional para 2021, que retrotraía al 1 de septiembre los efectos de las nuevas cuantías.
96. Real Decreto-ley 32/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reforma laboral, la garantía de la estabilidad en el empleo y la transformación del mercado de trabajo.
97. Real Decreto 152/2022, de 22 de febrero, por el que se fija el salario mínimo interprofesional para 2022, que surtía efectos desde el 1 de enero.
98. Sobre el Anteproyecto de Ley véase el Dictamen CES 6/2021. Véase asimismo el capítulo III de esta Memoria.
99. Real Decreto-ley 18/2021, de 28 de septiembre, de medidas urgentes para la protección del empleo, la recuperación económica y la mejora del mercado de trabajo.
El diálogo social como instrumento para diseñar determinadas reformas estructurales quedaba, de esta forma, anclado en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR), que recoge el diálogo social de forma expresa como cauce en algunos de los treinta componentes que aglutinan las inversiones y las reformas que se van a llevar a cabo en el trienio 2021-2023.
A comienzos de año, el diálogo social afrontaba importantes retos derivados, en primer lugar, del imperativo de continuar paliando los negativos efectos económicos, sociales y sobre el empleo, tras casi un año de crisis pandémica.
La evolución de aquella a lo largo de 2021, que supondría la aparición de hasta cuatro nuevas olas epidemiológicas81, continuó marcando, desde el comienzo, un panorama de incertidumbre y de persistencia de los efectos negativos de la crisis sanitaria sobre las empresas y el empleo. De hecho, el horizonte de finalización de la tercera prórroga de los ERTE, el 31 de enero, coincidía con el inicio de una tercera ola de contagios que provocó un nuevo agravamiento de la presión sobre el sistema sanitario, y que conllevó nuevas restricciones administrativas de la actividad justificantes, a su vez, de continuar con la aplicación de la batería de medidas de apoyo económico y laboral.
El comienzo de la vacunación en la primavera y el buen ritmo de la campaña en los meses siguientes fueron modificando progresivamente el perfil epidemiológico en el resto del año, atenuando la severidad de los ingresos hospitalarios, de los casos graves y, sobre todo, de los fallecimientos asociados al nuevo coronavirus. Sin embargo, si bien lo anterior permitía atisbar el final de la crisis sanitaria tal como se había comportado durante más de un año, los riesgos asociados a la persistencia de la incertidumbre se materializaron con la eclosión de la sexta ola pandémica en el mes de noviembre por la nueva variante del coronavirus82.
La variabilidad de los indicadores sanitarios con cada nueva ola de las registradas en 2021, y su distinta incidencia por territorios, motivaron la adopción o la confirmación, según los casos, de restricciones administrativas en una parte de las comunidades autónomas y para determinadas actividades. Un mapa asimétrico, acentuado por el dictado de resoluciones judiciales en algunos casos denegatorias de las medidas, que pudo dificultar una gestión más eficaz de la pandemia y la evaluación del verdadero efecto de las medidas tomadas.
En el plano económico y del mercado de trabajo, tanto la evolución de la actividad, en términos de crecimiento del PIB, como del empleo, en términos de ocupación y paro, fueron mostrando un perfil de recuperación y de mejora, en mayor medida de la ocupación que de la actividad económica, que confirmaba al menos dos cosas.
En primer lugar, la distinta naturaleza de una crisis de origen no financiero sino sanitario, que podía marcar diferencias en la velocidad de la recuperación, por más que se mantuviese el mencionado clima de incertidumbre.
En segundo lugar, y sobre todo, la eficacia del mecanismo negociado y acordado de los ERTE extraordinarios anti-COVID, que habían demostrado a lo largo de 2020 su idoneidad para frenar la destrucción de empleo y, al mismo tiempo, permitir una recuperación más rápida de la actividad empresarial con mecanismos que permitiesen la gradualidad en la reincorporación de las personas trabajadoras.
Con el despliegue de los ERTE extraordinarios en 2020, por primera vez una caída pronunciada del PIB fue acompañada de una contracción del empleo de menor proporción. No obstante, otro elemento que ha gravitado en el diálogo social sobre los ERTE en 2021 es el hecho de que, al final del periodo de vigencia de cada acuerdo, ha persistido un volumen, cada vez menor y más concentrado sectorialmente, pero en todo caso relevante en términos absolutos, de personas trabajadoras y empresas acogidas a este instrumento.
Los elementos de contexto del año descritos tuvieron consecuencias en la negociación y firma de los sucesivos Acuerdos sociales en defensa del empleo de 2021, el IV, V y VI ASDE. Y ello, tanto en los tiempos y los procesos de negociación en el marco de la Comisión Tripartita Laboral, que se ha mostrado como un instrumento eficaz de monitorización y evaluación continuadas ante una realidad cambiante e imprevisible, como en los principales contenidos materiales de los Acuerdos (recuadro 8). Hay que recordar que el instrumento de los ERTE excepcionales anti-COVID se ha basado en cuatro componentes principales:
Estos cuatro ejes o componentes han ido incorporando progresivamente cambios, variaciones y modulaciones en las sucesivas fases de negociación, en función de la situación y la evolución epidemiológicas, de las perspectivas de recuperación económica y del mercado de trabajo, y de los sectores, las actividades y las empresas más afectadas por las medidas de limitación y restricción.
La valoración positiva que se hizo en 2020 de estos instrumentos83 debe extenderse a su continuidad a lo largo de 2021, en un escenario cambiante que, al menos hasta el final de la quinta ola pandémica, ha estado muy lastrado por la incertidumbre y la recurrencia de malos datos epidemiológicos, y que se ha visto comprometido posteriormente por la eclosión de una sexta ola. La eficacia de estas medidas ha aconsejado el establecimiento de un mecanismo de ERTE permanente post-COVID, a partir del acuerdo en la mesa de diálogo social sobre la reforma laboral.
El 31 de enero de 2020 se constituyó la mesa de diálogo social sobre empleo y relaciones laborales, que celebró varias reuniones en las que se abordaron, entre otros temas, la posible reforma del artículo 42 de la Ley del Estatuto de los Trabajadores (LET) en materia de subcontratación, además de algunos aspectos clave de la negociación colectiva como la ultraactividad y la prioridad aplicativa de los de empresa. La actividad de la mesa, sin embargo, se interrumpió a mediados de marzo de ese año al tener que priorizarse la adopción de medidas de acompañamiento a empresas y personas trabajadoras ante el impacto de la pandemia.
Esta mesa se reanudó un año después, el 17 de marzo de 2021, bajo la denominación de Mesa sobre modernización del mercado de trabajo, para abordar en principio las materias de subcontratación, diversos aspectos de la negociación colectiva, así como la reforma de la contratación laboral, especialmente la contratación de duración determinada, y el sistema de los ERTE post-COVID como mecanismo permanente.
La reforma laboral era una de las reformas estructurales, junto con la de las pensiones y otras, comprometidas con la Unión Europea para recibir los fondos del programa Next Generation EU, de respuesta a los efectos de la crisis en los Estados miembros. Así, el componente 23 del Plan de Recuperación español, que articula las políticas de reforma y de inversiones con esa finalidad («Nuevas políticas públicas para un mercado de trabajo dinámico, resiliente e inclusivo»), recogió un paquete de medidas laborales, genéricamente enunciadas, a abordar en el marco del diálogo social, entre otras: simplificación de contratos, generalización del contrato indefinido, causalidad y simplificación de la contratación temporal; establecimiento de un mecanismo permanente de flexibilidad interna y recualificación de trabajadores en transición; modernización de la negociación colectiva; y modernización de la contratación y subcontratación de actividades empresariales84.
La reforma laboral de 2021, que ha afectado a varias materias clave de las relaciones individuales y colectivas de trabajo, ha sido el resultado de un intenso proceso de diálogo del Gobierno y los interlocutores sociales (CCOO, UGT, CEOE y CEPYME), desarrollado a lo largo de nueve meses en numerosas reuniones, con intercambio de varios documentos de propuestas, que culminó con el Acuerdo tripartito del 23 de diciembre.
Al igual que otras reformas de la regulación del mercado de trabajo, fue aprobada mediante una norma de urgencia, el Real Decreto-ley 32/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reforma laboral, la garantía de la estabilidad en el empleo y la transformación del mercado de trabajo, convalidado por el Congreso de los Diputados el 3 de febrero de 2022.
La reforma laboral acordada con los interlocutores sociales comienza con una reordenación del marco de la contratación laboral con finalidad formativa, unificándola en un único contrato formativo con dos modalidades: la formación en alternancia con el trabajo retribuido por cuenta ajena, o el desempeño de una actividad laboral destinada a adquirir una práctica profesional adecuada a los niveles de estudios.
La reforma, en este punto, pretende establecer una regulación eficaz de los contratos formativos que proporcione un marco idóneo para la incorporación de las personas jóvenes al mercado laboral y las transiciones en el empleo a través de la recualificación de los trabajadores a cualquier edad. En aras de cumplir estos objetivos, los cambios introducidos deberían contribuir a mejorar la capacitación profesional, en especial de las personas jóvenes, a mejorar asimismo la conexión con las competencias efectivamente demandadas por el tejido productivo, y a contribuir con todo ello a facilitar las transiciones entre la formación y el empleo.
En ambos casos, las medidas de reforma ponen el acento en los elementos formativos y afectan también a los elementos subjetivos y a los laborales del nuevo contrato (recuadro 9). Se introducen, así, bastantes novedades en el marco jurídico de la contratación laboral con finalidad formativa, lo que ha aconsejado una entrada en vigor diferida de la norma en esta parte, así como determinadas previsiones de derecho transitorio en materia de cotización a la Seguridad Social.
El contrato de formación en alternancia se prevé como el instrumento para vehicular los procesos formativos de esta naturaleza en el ámbito de la formación profesional, de los estudios universitarios o del catálogo de especialidades formativas del Sistema Nacional de Empleo, ampliando así el radio de estudios profesionales. Esta modalidad reabsorbe también el contrato para la formación dual universitaria que se había regulado recientemente, extendiendo la formación dual más allá del perímetro de la formación profesional. Por su parte, en el contrato formativo para la obtención de la práctica profesional se amplían y precisan las titulaciones habilitantes.
Cabe destacar en el contrato formativo en alternancia la previsión de coordinar e integrar la actividad laboral con las actividades formativas dentro de un programa de formación común, en el marco de los convenios de cooperación suscritos por las Administraciones competentes con las empresas y entidades.
En esta modalidad cabe señalar, asimismo, la obligación de elaborar, por parte de los centros con la participación de las empresas, planes formativos individuales de las personas contratadas, así como la previsión de que estas cuenten con una persona tutora designada por el centro formativo y una persona tutora designada por la empresa, que deberá contar con la formación o experiencia adecuadas, debiendo el centro formativo garantizar la coordinación entre ambas.
Por su parte, en la modalidad de contrato para la adquisición de práctica profesional también se incluye la obligación de la empresa de elaborar un plan formativo individual que especifique el contenido de la práctica profesional, así como la asignación de una persona tutora, con la formación o experiencia adecuadas, para el seguimiento del plan.
Se prevé el futuro desarrollo reglamentario de determinados aspectos como son, entre otros, las características y el alcance de la formación, respectivamente, en las dos modalidades formativas. Y, asimismo, se prevé el establecimiento en un futuro reglamento, previa consulta con las Administraciones competentes, de determinados requisitos que deberán cumplirse para la celebración de contratos formativos, entre otros el número de contratos por tamaño de centro o las personas en formación por tutor o tutora. Se trata de aspectos sustanciales para el funcionamiento del nuevo marco jurídico del contrato formativo que demandan una pronta aprobación de las correspondientes normas de desarrollo.
Un eje mayor de la reforma ha consistido en contribuir a abordar, por el lado de la regulación de la contratación laboral, uno de los desequilibrios del mercado de trabajo en España en las últimas décadas, como es la persistencia de unas tasas de temporalidad superiores a la media de la Unión Europea, con reconocidos efectos negativos tanto para las personas trabajadoras como para las propias empresas y para la economía en su conjunto.
Este rasgo del mercado laboral español también ha sido abordado, por su evolución reciente y sus efectos, en el sector público, donde adquiere una problemática específica. Así, se ha negociado y alcanzado, también en el marco del diálogo social, un Acuerdo entre el Gobierno y las organizaciones sindicales más representativas de la Función pública CCOO, UGT y CSIF, con la finalidad de reducir la temporalidad, Acuerdo que también se plasmó inicialmente en una norma de urgencia85.
La reforma de la Ley del Estatuto de los Trabajadores en materia de duración de los contratos se basa en una simplificación y reordenación de las modalidades de contratación laboral, con el objetivo expreso de diseñarlas adecuadamente para lograr que el contrato indefinido sea la regla general y el contrato temporal responda a una utilización cuya causalidad se ha visto reforzada.
Se abordan, fundamentalmente, los contratos de duración determinada, que se reducen y se reordenan, y el contrato fijo-discontinuo, que también se redefine y se actualiza en conexión con la finalidad de generalizar la contratación indefinida. Por otra parte, también se han introducido una serie de reglas específicas sobre los contratos indefinidos adscritos a obra en el sector de la construcción, mediante la modificación de la Ley reguladora de la Subcontratación en ese sector86, que van asimismo en la línea de introducir elementos de mayor estabilidad en el empleo.
La reforma incorpora diversas e importantes modificaciones en el régimen sustantivo de la contratación. Entre otras, afectan a la presunción de indefinición de los contratos, a las causas que habilitan la contratación de duración determinada, y dentro de ellas, a la definición de los supuestos que habilitan el contrato por circunstancias de la producción, además de suprimir la modalidad de contrato para obra o servicio. Asimismo, establecen la adquisición de la condición de fijas de las personas contratadas incumpliendo lo dispuesto en el artículo 15 de la LET, determinados cambios en las reglas sobre encadenamiento de contratos, y se hace una llamada a los convenios colectivos acerca de la posibilidad de prever herramientas como planes de reducción de la temporalidad y otros, así como determinadas obligaciones de información a la RLT (recuadro 9).
Por otra parte, las modificaciones de la regulación sustantiva en materia de contratos de duración determinada se complementan con determinados cambios en la cotización adicional de los contratos de corta duración, con algunas excepciones, que apuntan en la dirección de desincentivar ciertas prácticas de contrataciones de corta duración y de disminuir, de esa forma, los índices de rotación laboral en el mercado de trabajo.
Al igual que con la regulación del contrato formativo, las modificaciones realizadas en la contratación de duración determinada y en el contrato fijo-discontinuo han aconsejado una entrada en vigor diferida de esta parte de la reforma, también de tres meses, además de regular una serie de normas de derecho transitorio que den respuesta a las situaciones jurídicas existentes con anterioridad a la entrada en vigor de la norma.
El conjunto de modificaciones operadas se completa con un compromiso de reducción de la tasa de temporalidad. Según este, el Gobierno efectuará una evaluación de los resultados obtenidos por las medidas previstas mediante el análisis de los datos de la contratación temporal e indefinida en enero de 2025, una evaluación que deberá repetirse cada dos años. En caso de que no se avance en la reducción de la tasa de temporalidad, el Gobierno elevará a la mesa de diálogo social una propuesta de medidas adicionales que permitan la consecución de dicho objetivo, general o sectorial, para su discusión y eventual acuerdo con los interlocutores sociales.
Otro importante bloque de materias abordado es el relativo a los instrumentos de flexibilidad interna consistentes en las reducciones temporales de jornada y las suspensiones de los contratos de trabajo. En este punto se pretende proporcionar a las empresas mecanismos internos para ajustarse ante situaciones de crisis, cambios cíclicos de la demanda o transformaciones de modelo productivo a nivel sectorial, como medidas alternativas a las extinciones contractuales o a un uso de la contratación temporal que desborde los límites que impone la causalidad de estos contratos.
Se introducen, así, tres tipos de medidas (recuadro 10). En primer lugar, se pretende facilitar el recurso a los expedientes de regulación temporal de empleo, como alternativa a las extinciones contractuales, mediante determinadas novedades que flexibilizan estos procedimientos por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción (ETOP), o bien precisan su formulación cuando responden a una causa de fuerza mayor temporal.
En segundo lugar, se regula como nueva causa de ERTE derivado de fuerza mayor temporal los impedimentos o limitaciones en la actividad normalizada de la empresa que deriven de decisiones de las autoridades públicas competentes, incluidas las orientadas a la protección de la salud pública. Se incorpora así, como mecanismo permanente, el instrumento de los ERTE frente al COVID-19, a la vista de la eficacia que ha mostrado en la preservación del empleo y del tejido empresarial87.
En tercer lugar, se introduce un nuevo instrumento permanente de flexibilidad y estabilización del empleo (Mecanismo RED) que permitirá adoptar medidas empresariales de ajuste y protección temporal para atender a situaciones extraordinarias por motivos de naturaleza cíclica o sectorial, previa activación por el Consejo de Ministros. Este nuevo instrumento persigue un doble objetivo: proteger el empleo ante las situaciones de crisis, y acompañar los procesos de cambio estructural para, de la misma forma, evitar un impacto negativo en el empleo, primando el ajuste temporal de las horas de trabajo sobre la suspensión del contrato88.
Cabe poner en valor el hecho de que, en este terreno, la reforma laboral se ha apoyado en la experiencia consolidada de aplicación de las medidas de escudo social y laboral frente a la pandemia, que han permitido limitar el efecto de ajuste sobre la ocupación de una abrupta y fuerte caída de la actividad económica marcando una clara diferencia con lo ocurrido en anteriores coyunturas de crisis. Con la incorporación de estas medidas, las políticas laborales contribuyen a frenar esta excepcionalidad negativa del mercado de trabajo en España, alineándose con algunas de las mejores prácticas de los países europeos en este terreno.
Es destacable, además, que en estos nuevos instrumentos se incentive, fundamentalmente vía exoneraciones, la formación y la recualificación de las personas trabajadoras afectadas. Con ello, se dota a tales instrumentos de un componente dinámico de ampliación y de diversificación de competencias profesionales, además de la protección social que tienen asociada, necesario tanto para afrontar coyunturas adversas de la actividad productiva como transformaciones y transiciones productivas de cualquier signo, pero especialmente las que se derivan de las actuales tendencias de fondo en la economía y la sociedad, como la doble transición digital y verde.
El tercer y último ámbito de materias en las que ha incidido la reforma laboral supone tres tipos de medidas, dos de ellas en el régimen jurídico general de la negociación colectiva: la reintroducción de la vigencia ultraactiva plena del convenio colectivo y la excepción de la materia salarial en la prioridad aplicativa del de empresa; y una tercera en relación con el convenio aplicable en el marco de la contratación y subcontratación de obras y servicios (recuadro 11). En todo lo demás, se ha mantenido el régimen jurídico de la negociación colectiva y de la subcontratación anterior a esta reforma.
Recuadro 11. Reforma laboral (continuación): medidas en materia de subcontratación y de negociación colectiva
Una visión integral de la reforma laboral aprobada debe tener en cuenta que muchas de las medidas introducidas en la legislación sustantiva laboral se complementan con una batería de medidas de apoyo en el ámbito de la Seguridad Social y de la protección social, tanto por el lado de las cotizaciones sociales como por el de las correspondientes prestaciones, que representan así un pilar sustancial del conjunto de la reforma.
Reforma que, por lo demás, se completa con las modificaciones llevadas a cabo en el régimen administrativo sancionador, tanto por el lado de la tipificación de infracciones relacionadas con los cambios en las normas sustantivas laborales como por el de la graduación de las correspondientes sanciones y la consideración de la infracción por cada trabajador y no por empresa.
Además del Acuerdo sobre el trabajo a distancia de 2020, tratado en la pasada edición de esta Memoria, es necesario poner en valor el Acuerdo sobre la garantía de los derechos laborales de los Riders, de 10 de marzo de 202189.
La apuesta por el diálogo social que se ha llevado a cabo en España para establecer las condiciones de la prestación en las plataformas digitales de reparto conecta con los objetivos y los fines del Acuerdo marco de los interlocutores sociales europeos sobre la digitalización, de junio de 2020, con el que las organizaciones sindicales y empresariales mayoritarias europeas se han propuesto abordar las consecuencias de la digitalización económica en el trabajo. Ambos instrumentos, el diálogo social en España y el Acuerdo marco europeo, han precedido al paquete de medidas aprobado a finales de 2021 por la Comisión Europea sobre una realidad de dimensión europea y global que sobrepasa la territorialidad de las políticas regulatorias de los Estados miembros.
Asimismo, los resultados del diálogo social sobre esta problemática en España se han anticipado a la acción de la Comisión para proporcionar un marco jurídico al trabajo en las plataformas digitales mediante un instrumento comunitario que forma parte de las medidas clave del Plan de Acción del Pilar Europeo de Derechos Sociales.
En determinados años, el diálogo social entre el Gobierno y las organizaciones sindicales y empresariales más representativas ha abarcado a la determinación de la cuantía del SMI, alcanzándose un acuerdo tripartito en varias ocasiones. De hecho, la revitalización del diálogo social en 2020 se concretó con la firma, el 30 de enero de ese año, del Acuerdo social entre el Gobierno y las organizaciones empresariales y sindicales más representativas con el que se determinaba la cuantía del SMI para 2020. Se acudió así al cauce del diálogo social para abordar este instrumento de política salarial en las relaciones de trabajo por cuenta ajena, sobre la que las organizaciones de los interlocutores sociales mantienen discrepancias que, sin embargo, no han impedido que se alcance un pacto tripartito en dos ocasiones en los últimos años: el Acuerdo de 26 de diciembre de 2017 y el mencionado de 30 de enero de 2020.
El 15 de diciembre de 2020 se convocó la mesa de diálogo social sobre el salario mínimo interprofesional (SMI) para tratar su determinación para 2021. Las diferencias en torno a la necesidad y la oportunidad de una elevación del SMI para ese año se volvieron a poner de manifiesto entre los interlocutores sociales.
Esas divergencias, junto con las discrepancias puestas de manifiesto entre los dos partidos que componen el Gobierno de coalición acerca de la oportunidad de elevar la cuantía en 2021, llevaron a aplazar a comienzos de ese año la decisión definitiva, prorrogando inicialmente para 2021 la cuantía del SMI vigente en 2020 «durante el periodo necesario para garantizar la continuidad de los trabajos de la mesa de diálogo social».
En ese objetivo se inscribe la creación de una Comisión Asesora compuesta por representantes de los interlocutores sociales, representantes de la Administración y expertos académicos, encargada de analizar y fijar la senda de convergencia más adecuada a lo largo de la presente legislatura, en los años 2021, 2022 y 2023, para una determinación del SMI hasta alcanzar, progresivamente, el 60 por 100 del salario medio.
La Comisión Asesora aprobó un Informe para el análisis del salario mínimo interprofesional en el que planteaba recomendaciones sobre los dos objetivos que se le habían encargado: 1) estimar cuál es el 60 por 100 del salario medio, y 2) señalar cuál es la senda más conveniente para, en su caso, alcanzarlo a lo largo de la legislatura.
El 16 de septiembre de 2021, el Ministerio de Trabajo y Economía Social (MITES) y las organizaciones sindicales más representativas CCOO y UGT alcanzaron un Acuerdo para incrementar el salario mínimo interprofesional (SMI) en 2021, en el 1,6 por 100, hasta 965 euros al mes, incorporándose en la correspondiente norma de fijación.
Antes de que finalizase la vigencia inicial del SMI para 2021 prevista en dicha norma, se decretó su prórroga hasta tanto se aprobase el nuevo real decreto de fijación del SMI para 2022 en el marco del diálogo social. El 9 de febrero de 2022, el Gobierno y las centrales sindicales CCOO y UGT alcanzaron un acuerdo, que tampoco contó en esta ocasión con el consenso de las organizaciones empresariales CEOE y CEPYME, para incrementar la cuantía del SMI para 2022, en línea con el Informe de la Comisión Asesora, en el 3,6 por 100 hasta alcanzar 1.000 euros al mes.
El Acuerdo para la reforma y fortalecimiento del sistema público de pensiones, integrado en el más amplio Acuerdo Social y Económico (ASE), que suscribieron el Gobierno, las organizaciones empresariales CEOE y CEPYME y las centrales sindicales CCOO y UGT, el de 2 de febrero de 2011, fue la base, entre otros fines, para una reforma desde el consenso con el objetivo de garantizar la consolidación y la sostenibilidad del sistema de pensiones. Una década después, a la vista del último Informe de evaluación y reforma del Pacto de Toledo aprobado en noviembre de 2020, y tras un importante proceso de diálogo, se alcanzó un nuevo Acuerdo social tripartito clave para asegurar el poder adquisitivo y la sostenibilidad de las pensiones públicas.
El Acuerdo social sobre el primer bloque de medidas para el equilibrio del sistema, el refuerzo de su sostenibilidad y la garantía del poder adquisitivo de los pensionistas en cumplimiento del Pacto de Toledo y del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, firmado por el Ministerio de Seguridad Social y los interlocutores sociales el 1 de julio, recuperó así el cauce del diálogo y del consenso social que, junto con el consenso político representado por el Pacto de Toledo, han sido fundamentales para asegurar la continuidad del sistema público, su consolidación y su centralidad en la provisión de unos recursos cruciales para los ciudadanos y ciudadanas dentro de las políticas de bienestar y de prevención de la pobreza.
Ese primer bloque de medidas se plasmó en la Ley 21/2021, de 28 de diciembre, de Garantía del poder adquisitivo de las pensiones y de otras medidas de refuerzo de la sostenibilidad financiera y social del sistema público de pensiones. La norma, en lo procedente del citado Acuerdo social, incorpora medidas en materia de mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones a través de un criterio de revalorización vinculado a la evolución de la inflación, incentivos para favorecer la demora en el acceso a la pensión de jubilación, y determinadas previsiones dirigidas a fortalecer la estructura de financiación de la Seguridad Social.
Posteriormente, el Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones y las organizaciones sindicales CCOO y UGT, alcanzaron un Acuerdo con el objeto de concretar el Mecanismo de Equidad Intergeneracional, en sustitución del factor de sostenibilidad introducido por la reforma de 2013, que asimismo se incorporó a dicha Ley.
En 2021, el Gobierno y las principales asociaciones de trabajadoras y trabajadores autónomos (ATA, UPTA y UATAE) han seguido manteniendo contactos periódicos, impulsando así la mesa de diálogo del trabajo autónomo, para fundamentalmente abordar la preservación y el impulso de la actividad de las personas trabajadoras autónomas en el contexto de la crisis provocada por la pandemia de COVID-19 en este ámbito. Fruto, por lo general, de los contactos formales en dicha mesa, el Gobierno, en 2021, puso en marcha distintas medidas extraordinarias en favor de determinados trabajadores autónomos (como por ejemplo respecto de los de la isla de La Palma, afectados por la erupción volcánica) y también extendiendo la vigencia de otras, también extraordinarias, ya adoptadas en 2020, como principalmente la prestación por cese de actividad para los trabajadores autónomos afectados por la suspensión de la actividad.
Las distintas extensiones acordadas en 2021 de la vigencia de la prestación extraordinaria por cese de actividad para los trabajadores autónomos afectados por una suspensión temporal de la actividad fueron incorporadas por el Gobierno en sucesivos instrumentos normativos de carácter de urgencia.
En el Real Decreto-ley 18/2021, que mantenía en esencia el mismo esquema de protección a los autónomos previsto en el Decreto-ley 11/2021, de 27 de mayo (prestación extraordinaria por cese de actividad y exoneraciones en las cuotas de la Seguridad Social), se contemplaba el mantenimiento de la necesidad de garantizar el dialogo social como forma de consenso en la protección de los trabajadores autónomos a través de la comisión de seguimiento de las medidas de apoyo para la recuperación de la actividad de los trabajadores autónomos en el ámbito de la Seguridad Social creada al amparo de lo dispuesto en la disposición adicional sexta del Real Decreto-ley 24/2020, de 26 de junio, y la previsión de revisar, en el marco del diálogo social, la regulación de la prestación por cese de actividad con el fin de extender los supuestos de acceso a dicha prestación por cese temporal de la actividad.
Ya en 2022, a través del Real Decreto-ley 2/2022, de 22 de febrero, se produjo un nuevo avance en el proceso de adecuación de las diferentes medidas extraordinarias de protección social de los trabajadores autónomos ya adoptadas a la evolución de la pandemia y de la crisis derivada de la misma, principalmente mediante la revisión de ciertos aspectos de las previsiones establecidas en el Real Decreto-ley 18/2021, que contiene el esquema general vigente de protección a los autónomos.
Por otro lado, durante 2022, el Gobierno y las principales asociaciones de trabajadoras y trabajadores autónomos (ATA, UPTA y UATAE) se vienen reuniendo de forma periódica para debatir sobre la reforma del Régimen Especial de Trabajadores Autónomos (RETA) con el objetivo de establecer un sistema en el que las cotizaciones a la Seguridad Social de los autónomos reflejen los ingresos reales de estos, tal y como se contemplaba en la última revisión (2020) del Pacto de Toledo (recomendación 4 )
81. Con picos de incidencia en enero, abril y julio de 2021, y enero de 2022, respectivamente.
82. Ómicron, más transmisible aunque de menor virulencia y consecuencias menos letales. La sexta ola generó un elevado volumen de contagios y desplazó gran parte de la presión sanitaria desde la asistencia hospitalaria hacia la atención primaria, amenazando con colapsar esta parte del sistema, fatigado y sobrecargado, junto a sus cometidos asistenciales, por la gestión de un elevado número de bajas y altas laborales.
83. Véase Memoria CES 2020, capítulo II-2.1.2, Diálogo social en España.
84. Reformas 4, 6, 8 y 9 del componente 23. El PRTR español fue presentado a la Comisión Europea en abril de 2021 y su aprobación se produjo en junio de ese año (Propuesta de Decisión de Ejecución del Consejo de 22 de junio de 2021).
85. Real Decreto-ley 14/2021, de 6 de julio, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, cuya tramitación parlamentaria dio lugar a la vigente Ley 20/2021, de 28 de diciembre.
86. Ley 32/2006, de 18 de octubre, reguladora de la Subcontratación en el sector de la construcción.
87. La entrada en vigor de esta nueva regulación, que incluye determinadas características propias, se ha diferido al 1 de marzo de 2022 en relación con los ERTE COVID por impedimento o limitación de la actividad normal de la empresa. Hasta entonces, los ERTE vigentes de esta naturaleza se siguen rigiendo por el Real Decreto-ley 18/2021, de 28 de septiembre, de medidas urgentes para la protección del empleo, la recuperación económica y la mejora del mercado de trabajo, norma que incorporaba el VI ASDE.
88. Se extendieron a posteriori los efectos de las últimas medidas extraordinarias aprobadas en materia de ERTE en el marco del diálogo social hasta el 3l de marzo de 2022, a fin de facilitar una transición ordenada a los nuevos instrumentos estructurales (Real Decreto-ley 2/2022, de 22 de febrero).
89. Véase Memoria CES 2020, capítulo II-2.2 (Diálogo social en España). Este Acuerdo se normativizó en la Ley 12/2021, de 28 de septiembre, procedente del Real Decreto-ley 9/2021, de 11 de mayo.
90. Comisión Europea, Comunicación sobre mejores condiciones de trabajo: aprovechando todos los beneficios de la digitalización para el futuro del trabajo, COM (2021) 761 final, de 9 de diciembre.
91. Comisión Europea, Propuesta de Directiva sobre la mejora de las condiciones laborales en las plataformas digitales, COM (2021) 762 final, de 9 de diciembre.
92. Este Acuerdo preveía una elevación de la cuantía del SMI para 2018, 2019 y 2020. La elevación prevista en él se aplicó el primer año, pero no así el segundo y tercero tras el cambio de gobierno en 2018. Los interlocutores sociales reclamaron la puesta en valor del cumplimiento de los acuerdos con independencia del gobierno que los firme.
93. Real Decreto-ley 38/2020, de 29 de diciembre. Sobre los procesos y resultados seguidos en los Estados miembros de la Unión Europea para la determinación del SMI en 2021, véase Eurofound, Minimum wages in 2021: most countries settle for cautious increase (https://www.eurofound.europa.eu/publications).
94. Posteriormente, las organizaciones empresariales renunciaron a participar en la misma.
95. Real Decreto 817/2021, de 28 de septiembre, por el que se fija el salario mínimo interprofesional para 2021, que retrotraía al 1 de septiembre los efectos de las nuevas cuantías.
96. Real Decreto-ley 32/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reforma laboral, la garantía de la estabilidad en el empleo y la transformación del mercado de trabajo.
97. Real Decreto 152/2022, de 22 de febrero, por el que se fija el salario mínimo interprofesional para 2022, que surtía efectos desde el 1 de enero.
98. Sobre el Anteproyecto de Ley véase el Dictamen CES 6/2021. Véase asimismo el capítulo III de esta Memoria.
99. Real Decreto-ley 18/2021, de 28 de septiembre, de medidas urgentes para la protección del empleo, la recuperación económica y la mejora del mercado de trabajo.
