Lo que muestran los estudios sobre los Estados de Bienestar es la existencia de una correlación positiva

entre inversión en protección social y la capacidad para prevenir y corregir la desigualdad. Si bien con matices (no todos los Estados de Bienestar tienen los mismos impactos en la reducción de la pobreza y la desigualdad), existe un consenso generalizado en que el gasto en protección social favorece la redistribución y, por tanto, impacta positivamente

en la igualdad156. Y, a este respecto, el nivel de gasto en protección social de España ha venido siendo tradicionalmente inferior al promedio europeo. Concretamente en 2019, y a pesar del proceso de aproximación a la media comunitaria registrado en las últimas décadas, se situaba en el 23,7 por 100 del PIB, frente al 27,7 por 100 de la UE-19 (gráfico R-9).

Pero, más allá del nivel de gasto, es igualmente importante atender la distribución del mismo, como señalan los estudios sobre la materia157. Así, en 2019, Finlandia y Alemania, con niveles de gasto en protección social similares (30 por 100) logran rebajar el coeficiente de Gini después de transferencias sociales de manera distinta: un 46,2 por 100 y 38,9 por 100, respectivamente. Suecia, con un nivel de gasto incluso menor (27,8 por 100 del PIB) logra rebajar la desigualdad hasta un 50 por 100 (gráfico R-8).

España, a este respecto, muestra una distribución del gasto en protección social similar al promedio de la UE-19, focalizada principalmente en las partidas destinadas a la vejez y la salud (41 por 100 y 27 por 100, respectivamente). El gasto destinado al resto de partidas es bastante menor, como sucede en el ámbito comunitario, aunque España destaca por unos niveles de gasto mayores en supervivencia y desempleo. De hecho, el sistema de protección por desempleo constituye un mecanismo importante de prevención de la pobreza, como ha mostrado durante la pandemia con las prestaciones a la población acogida a ERTE.

El aspecto diferencial de España en relación a la distribución del gasto en protección social es el menor peso relativo de las prestaciones destinadas a la población más vulnerable. Así, el gasto destinado a ayudas a la inclusión social es bajo (0,2 por 100 del PIB en 2019) y muy inferior al promedio comunitario. El esfuerzo público en políticas de vivienda dirigidas a la población con menores recursos es exiguo (0,1 por 100 el PIB), cuando muchas situaciones de riesgo de pobreza y exclusión social se inician o desembocan en problemas vinculados con la vivienda (gráfico R-9)158.

La protección de las familias con menores a cargo también muestra un nivel de gasto bajo (1,3 por 100 del PIB) y un 40 por 100 inferior al de la UE-19, a pesar de que constituye un mecanismo de actuación

importante para prevenir la pobreza infantil y juvenil, que se sitúa entre los niveles más altos de la Unión Europea. De hecho, la pobreza entre la población de menor edad constituye uno de los principales problemas sociales de España, sobre todo por las implicaciones que tienen las circunstancias vividas en la infancia en la posición económica alcanzada en la edad adulta. Los datos del último módulo sobre

la transmisión intergeneracional de la pobreza del INE dan muestra de ello: el 60 por 100 de la población adulta con niveles de renta bajos o muy bajos en 2019 vivieron en hogares con esos mismos niveles de vulnerabilidad de ingresos durante su adolescencia159.

Otro de los aspectos diferenciadores del sistema de protección social español es el escaso alcance y suficiencia de las prestaciones no contributivas. Si bien se han producido avances importantes en su extensión, como las pensiones no contributivas, las prestaciones por desempleo asistenciales, o las rentas mínimas de inserción autonómicas, no son lo suficientemente eficaces para reducir la pobreza. España, de hecho, hasta la creación del IMV, no ha contado con una red de protección de último recurso homologable a lo que se puede encontrar en otros países europeos160, lo que ha dado lugar a que las transferencias monetarias no hayan cubierto de manera suficiente a la población con menores recursos (gráfico R-10).

El IMV constituye un avance a este respecto, al tratarse de una nueva prestación no contributiva, orientada a la inclusión social y al empleo, y diferencial (cubre la diferencia entre los ingresos disponibles de cualquier naturaleza y la cuantía de la renta garantizada). Además, está destinada a la unidad familiar, teniendo en cuenta su tamaño y composición. Desde la puesta en marcha del IMV el Gobierno ha tratado de abordar algunos problemas de diseño y de implantación introduciendo modificaciones en la regulación de la prestación. Una de las preocupaciones se centra en cómo se articulará en la práctica la complementariedad con las rentas mínimas autonómicas161.

Pero el reto de las políticas ya no sería únicamente reducir la desigualdad, sino evitar que la crisis de la pandemia acarree situaciones de exclusión social que puedan perpetuarse y hacerse difícilmente

reversibles. Para ello, está cobrando cada vez más importancia el enfoque en las políticas predistributivas destinadas a actuar ex ante sobre la distribución primaria de los recursos. Se trata, de hecho, de la propuesta de las instituciones europeas para reforzar los Estados de Bienestar, como complemento a las políticas de carácter redistributivo, y que han constituido

la base de las políticas de inversión social. Bajo el principio de que es mejor y más eficiente preparar que reparar, se ha trasladado el énfasis a la inversión social de futuro (evitar la transmisión intergeneracional), basada en el capital humano, la infancia, familias o igualdad de género162. Se persigue, en última instancia, dotar a la población de los mecanismos necesarios para afrontar los retos que plantea la globalización, la sociedad del conocimiento, la digitalización o la transición ecológica163.

A este respecto, cobra especial relevancia la política educativa y la formación de capital humano. La OCDE reconoce el impacto negativo a largo plazo de la desigualdad en el crecimiento puesto que reproduce las desigualdades de partida, reduce las competencias y habilidades, y obstaculiza la movilidad social164.

España ha logrado avances muy destacados en materia educativa en las últimas décadas habiendo conseguido corregir años de retraso respecto a la Unión Europea165. Y en esas mejoras han tenido un impacto positivo también en términos de inclusividad, mediante la ampliación de los mecanismos de apoyo y refuerzo educativo, el fortalecimiento de becas y la integración escolar de las personas con necesidades educativas especiales. Asimismo, se han logrado avances muy destacados en la cobertura educativa en los niveles formativos iniciales (educación 0-3 años), hasta superar el promedio comunitario, como se ha visto en el Balance.

El aumento del nivel educativo de la población se ha conjugado con una mayor equidad educativa, considerando que España es uno de los países de la Unión Europea en los que menos influye el origen socioeconómico en los resultados educativos. Muestra de ello es que España sea uno de los países europeos en los que hay mayor porcentaje de «alumnado resiliente», esto es, que consiguen buenos resultados educativos en PISA a pesar de provenir de familias con niveles de renta bajos166.

Con todo, el sistema educativo mantiene aspectos estructurales que afectan negativamente a la formación educativa, como es un elevado nivel de repetición de curso, de abandono escolar temprano (que, a pesar de su descenso en los últimos años, sigue por encima del promedio europeo, como se ha visto en el Balance), y el de segregación escolar por nivel de renta, con un impacto directo en las competencias educativas. Problemas que muestran una mayor incidencia entre el alumnado procedente de hogares con menores niveles de renta (gráfico R-11).

La pandemia, por su parte, supuso el cierre de los centros educativos durante el confinamiento y el recurso a las tecnologías para mantener la enseñanza on-line. Los expertos indican los riesgos que ello pueda tener en el aprendizaje en general, y en el alumnado socialmente más vulnerable en particular, no solo por su menor nivel de acceso a recursos informáticos (brecha digital), sino también por la menor capacidad de sus familias para ejercer su labor educativa en estas circunstancias y a los menores recursos educativos de los centros escolares de las zonas más vulnerables para contrarrestar estas desigualdades167. A este respecto, la Comisión Europea recomendó a España mejorar el apoyo al alumnado en situación de desventaja, además de garantizar oportunidades flexibles de mejora de las capacidades y de reciclaje profesional a lo largo de la vida con el fin último de impulsar la empleabilidad168.

Otro de los ámbitos de actuación para reducir las desigualdades desde la perspectiva predistributiva es el referido a las desigualdades entre hombres y mujeres. En España, a pesar del progresivo aumento de la

participación laboral de las mujeres, esta ha seguido siendo inferior a la de los hombres, especialmente durante los primeros años de crianza, y concentrada en empleos peor remunerados y con mayores niveles de temporalidad y parcialidad, en muchos casos indeseados, lo que redunda en niveles de subempleo elevados. La desigual distribución del

tiempo dedicado al trabajo doméstico y de cuidados (que sigue recayendo principalmente en las mujeres), los escasos avances en la corresponsabilidad, junto a otros factores social y culturalmente arraigados, siguen limitando la participación y la valoración del trabajode las mujeres, así como sus posibilidades de promoción en el ámbito profesional y, por ende, en el social y económico. Todo ello ha tenido un efecto notorio en sus rentas salariales, especialmente penalizadas con la llegada de la maternidad, como muestran numerosos trabajos170.

Esta situación laboral ha condicionado un menor acceso a la protección social a lo largo de su ciclo vital y ante situaciones sobrevenidas, así como que dicha protección se traduzca en menor duración y cuantías de las prestaciones contributivas o que recaiga en muchos casos en la vertiente asistencial, de menor alcance que la contributiva, estando expuestas a una mayor vulnerabilidad económica y social171.

Es destacable que el PRTR haya impulsado una estrategia de «desfamiliarización» de los servicios de cuidado, que a pesar de los avances en los últimos años siguen recayendo en su gran parte en las familias y, dentro de ellas, en las mujeres. Se pretende con ello lograr una mayor profesionalización de los mismos a través del refuerzo de los servicios y las instituciones especializadas, lo que puede tener un impacto directo en la división del trabajo, además de mejorar el empleo y condiciones del mismo en este sector, ampliamente feminizado172.

Las políticas de conciliación de la vida personal, laboral y familiar y de fomento de la corresponsabilidad constituyen un ámbito de actuación de gran importancia también puesto que, aun cuando se han producido avances sustanciales en los últimos años, como la igualación del permiso por nacimiento y cuidado del menor para ambos progenitores, así como las mejoras realizadas en el sistema de permisos parentales, el sistema español sigue presentando debilidades173. Estos problemas derivan fundamentalmente de que, aunque es bastante generoso en cuanto a la duración de los permisos, es muy escaso en relación con la cobertura económica. Ello ha provocado que su utilización sea muy limitada (en relación con los permisos de maternidad/paternidad que están subsidiados en su totalidad); que sigan siendo mujeres las que hacen un uso mayoritario de los permisos (el coste de oportunidad suele ser menor si es la mujer por sus menores niveles retributivos); y que entre dichas mujeres, predominen aquellas con mayor nivel educativo y mejor posición en el mercado de trabajo, lo que indica que se atiende de manera insuficiente las necesidades de conciliación de las mujeres en sectores más frágiles. Hacen falta mayores avances encaminados a desarrollar una red pública de cuidados lo suficientemente extensa, asequible y de calidad para que, como resultado de una distribución desequilibrada del trabajo de cuidados, uno de los dos sexos no vea especialmente penalizada su participación en el mercado de trabajo.

        Los avances realizados en las políticas de protección social para adaptarse a los cambios económicos, laborales y sociales que han ido aconteciendo durante las últimas décadas han sido muy importantes, y han jugado un papel determinante para mantener la cohesión social, y de manera notable durante la pandemia.

Con todo, como se ha visto, muestran limitaciones para atenuar la desigualdad, el riesgo de pobreza y exclusión social. Esta falta de igualdad de oportunidades, además de ser contraria al principio de justicia social, es perjudicial para un crecimiento económico sostenido en el medio y largo plazo, en tanto que supone la pérdida de potencial productivo e ineficiencia en el uso de los recursos174. Organismos e instituciones internacionales, como la Comisión Europea, el FMI o la OCDE, vienen reconociendo en los últimos años los efectos acumulativos del desempleo, la exclusión social y la desigualdad, en sus distintas dimensiones, como un lastre para la generación de una senda de crecimiento sostenida en el tiempo.

Las políticas sociales, pues, deben avanzar hacia niveles de gasto y eficacia similares al promedio de la Unión Europea, además de lograr mayor alcance y suficiencia del sistema de protección social. Junto a las políticas redistributivas se han de desarrollar políticas predistributivas para que, mediante la inversión social, se logre evitar la transmisión intergeneracional de la exclusión social y su cronificación en el medio y largo plazo. Este conjunto de políticas, además, debería atender a los nuevos ejes de desigualdad que puedan ir surgiendo a tenor de procesos de cambio como la digitalización, que se ha visto acelerada durante la pandemia, la transición ecológica y la demográfica. A este respecto, como se ha visto, las políticas educativas y de formación a lo largo de la vida, junto a las políticas de igualdad de género, constituyen ejes de actuación relevantes.

Pero los dispositivos de la protección social resultan insuficientes por sí solos para atajar el riesgo de pobreza, la desigualdad y apoyar a las personas en los momentos críticos a lo largo de su vida, debiendo formar parte de una estrategia integral de cohesión social que, sobre la base de un planteamiento integral de todas las políticas económicas, laborales y sociales, actúe sobre los factores causales en el origen de las situaciones de vulnerabilidad. En definitiva, avanzar hacia una mayor igualdad en todos los ámbitos requiere un planteamiento conjunto del modelo productivo, el mercado laboral y las políticas redistributivas, incluyendo tanto la política fiscal como las políticas sociales175.

El PRTR constituye una nueva ventana de oportunidad para emprender medidas de gran calado desde una perspectiva integral. Un paquete de medidas y reformas a cuyo desarrollo habrá que prestar atención desde el punto de vista de su impacto en la reducción de las desigualdades sociales y en la prevención de la cronificación de la vulnerabilidad social.

158. Esta concentración de la protección social en las pensiones y el desempleo se agudizó durante la crisis financiera. Y es que, ante la necesidad de cumplir con los requisitos de estabilidad presupuestaria, se redujeron algunas partidas del gasto social, lo que frenó la senda de aproximación a los niveles de gasto promedio de la Unión Europea de los años anteriores. El repunte del desempleo, además, repercutió en una menor atención a otros ámbitos de políticas, especialmente los destinados a la exclusión social, la familia o la vivienda.

170. Uno de los más recientes estima una pérdida en los ingresos salariales de las mujeres del 11 por 100 durante el primer año tras el nacimiento, mientras que los ingresos de los hombres apenas se verían afectados. Esta pérdida, no solo se mantendría a largo plazo, sino que aumentaría hasta un 28 por 100 diez años después del nacimiento. Para más detalle, véase De Quinto et al., The child penalty in Spain 2020, Banco de España, 2020.

171. Para más detalle véanse: Informe CES 5/2016, La participación laboral de las mujeres en España; Informe CES 1/2011, Tercer Informe sobre la situación sociolaboral de las mujeres en España.

172. El PRTR basa el fomento de la igualdad de género en la palanca VIII, en la que, junto a las políticas de empleo, incorpora el desarrollo de la economía de los cuidados y políticas de empleo.

174. Según la OCDE, la desigualdad de ingresos en la OCDE entre los años 1985 y 2005 supuso un descenso acumulativo del crecimiento de 4,7 por 100 entre 1990 y 2010. Para más detalle, véase OCDE, Income inequality and labour income share in G20 countries: Trends, Impacts and Causes, 2015. Por otro lado, según se señala en el PRTR, el crecimiento potencial derivado de la incorporación plena de las mujeres al mercado laboral se estima en torno al 15 por 100 del PIB en el caso de España.