Política normativa laboral

La política normativa laboral desarrollada en 2021 respondió, en primer lugar, a los dos mismos ejes que se han señalado en relación al proceso de diálogo social, ya que buena parte de las normas aprobadas, incluidas algunas de las más importantes, fue el resultado de las mesas de negociación del Gobierno con los interlocutores sociales.

Desde este enfoque, las normas laborales aprobadas en ese año se orientaron, por un lado, a garantizar la continuidad del marco de apoyo al empleo puesto en marcha en 2020 para hacer frente a

los efectos de la pandemia y de las medidas administrativas adoptadas frente a ella. En el transcurso del año vieron la luz, así, los tres Reales Decretos-ley que incorporaron normativamente el IV, el V y el VI ASDE, cuyos contenidos laborales fundamentales se sistematizan y describen en un apartado posterior42.

En este terreno de las medidas laborales de contención de los efectos sobre la ocupación, cabe recordar también la aprobación de las Leyes 3/2021 y 4/2021, ambas de 12 de abril43. Dichas normas pasaron a regular, con carácter de ley ordinaria, los efectos de determinadas medidas de urgencia que habían sido aprobadas en sendos Reales Decretos Leyes durante el primer estado de alarma, tras la tramitación parlamentaria de los mismos.

Las medidas, en este caso no basadas en un acuerdo social, consistían, entre otras, en excluir que la fuerza mayor y las causas económicas, técnicas, organizativas y de producción (ETOP) en las que se ampararan los ERTE por COVID-19 se pudiesen entender como justificativas de la extinción del contrato de trabajo, ni del despido. Y, por otra parte, en regular un permiso retribuido recuperable, de carácter obligatorio, de varios días laborables, de las personas trabajadoras.

Precisamente ante el nuevo escenario motivado por la invasión rusa de Ucrania, que ha exacerbado la tendencia alcista de los precios energéticos registrada desde el segundo semestre de 2021, arrojando consecuencias negativas para la recuperación económica con el surgimiento de importantes dificultades para numerosas empresas, el paquete de medidas aprobado para hacer frente a esos efectos ha incluido también determinadas medidas laborales. Dichas medidas, aprobadas en un contexto de máxima incertidumbre, sin estar basadas en el diálogo social ni en consultas con los interlocutores sociales, parten de considerar una situación que «hace previsible la utilización significativa» de la regulación temporal de empleo y han consistido básicamente en limitaciones a la extinción de empleo en determinados supuestos, siguiendo la estela de medidas similares en los ERTE anti-COVID44.

Por otro lado, junto a las normas de choque y de contención aludidas, en 2021 destacó también la aprobación de la reforma laboral, fruto asimismo de un importante Acuerdo social. Reforma que nace

con una finalidad y unos contenidos más estructurales ante determinadas tendencias y desequilibrios de esa misma naturaleza en el mercado de trabajo, y fundamentalmente dos: la persistencia de niveles de temporalidad y de rotación laboral superiores a la media europea, y la tendencia a traducir en mayores ajustes en términos de empleo las coyunturas de caída de la actividad45.

En relación a las tasas de temporalidad, la reforma laboral debe observarse conjuntamente con otra importante normativa aprobada en 2021 dirigida a combatir la alta temporalidad, en buena medida injustificada y en muchos casos excesivamente prolongada, que se había alcanzado en el empleo en las Administraciones públicas y en el conjunto del sector público46. Los poderes ejecutivo y legislativo han sido consecuentes con el hecho, entre otros motivos derivados de una importante jurisprudencia, de que la tasa de temporalidad registrada en el empleo público es ya superior a la registrada en el sector privado, con todas las implicaciones que ello tiene desde el punto de vista de las y los empleados públicos, y para la adecuada prestación de los servicios públicos. De ahí que las medidas de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, busquen «garantizar que las Administraciones públicas inician una senda de reequilibrio (...), a fin de situar la tasa de cobertura temporal por debajo del ocho por ciento de las plazas estructurales».

La política normativa en materia laboral correspondiente a 2021 ha respondido también al propósito de completar la participación de España en instrumentos internacionales de garantía de los derechos

sociales y laborales como la Carta Social Europea Revisada (CSE-R). La Carta Social Europea (CSE), en su versión inicial de 1961, estaba incorporada al Derecho interno desde su ratificación en junio de 1980, participando desde entonces España en este nivel de protección de tales derechos en el marco del Consejo de Europa.

La revisión de la CSE en 1996 supuso la ampliación de este instrumento a nuevos derechos y la actualización de otros, si bien España, pese a que la firmó en octubre del año 2000, no la había ratificado aún. Junto a la Carta revisada, tampoco se había ratificado el Protocolo adicional sobre reclamaciones colectivas de 1995 que completa el sistema de control de la aplicación de la CSE-R. Dicho Protocolo supone la facultad de las organizaciones nacionales representativas de empleadores y de trabajadores, entre otras, de interponer reclamaciones directas ante el Comité Europeo de Derechos Sociales, el órgano, de naturaleza no jurisdiccional, competente en la interpretación y control de la aplicación de la Carta. Con la ratificación, en mayo de 2021, de la CSE-R y del mencionado Protocolo de 1995, España ha completado su participación en el sistema de la Carta Social permitiendo actualizar los derechos sociales reconocidos en el marco del Consejo de Europa y sus mecanismos de aplicación.

En este ámbito de las normas laborales de origen internacional el Gobierno, en el marco del artículo 94 de la Constitución, solicitó y obtuvo de las Cortes la autorización para la ratificación de los Convenios de la OIT núm. 177 sobre el trabajo a domicilio (1996), y núm. 190 sobre la violencia y el acoso (2019). El primero de ellos obliga a los Estados que lo hayan ratificado a adoptar, aplicar

y revisar periódicamente una política nacional en materia de trabajo a domicilio destinada a mejorar la situación de estos trabajadores, que, entre otras condiciones, se oriente a promover la igualdad de trato con los demás trabajadores asalariados. Por su parte, el Convenio 190 va dirigido a obligar a los Estados que lo hayan ratificado a respetar, promover y asegurar, mediante diferentes medidas, el disfrute del derecho de toda persona a un mundo del trabajo libre de violencia y acoso.

Por otra parte, se encuentra en trámite de ratificación por España el Convenio núm. 189 sobre las trabajadoras y los trabajadores domésticos, de 2011.

Las novedades laborales aprobadas en 2021 han derivado también de la transposición de normas

comunitarias. Las prestaciones transnacionales de servicios han supuesto una importante fuente de dinamismo económico en el mercado interior europeo y han planteado al mismo tiempo la necesidad de establecer previsiones de ordenación del trabajo realizado en aquellas.

La temprana Directiva 96/71, sobre el desplazamiento de trabajadores efectuado en el marco de una prestación de servicios, estableció que las empresas establecidas en un Estado miembro que, en el marco de una prestación de servicios transnacional, desplazasen a personas trabajadoras al territorio de otro Estado miembro debían garantizar a las mismas determinadas condiciones de trabajo y empleo. Y, junto a esas garantías, buscaba fomentar las prestaciones transnacionales de servicios asegurando un marco de competencia leal entre las empresas. La Directiva 96/71 fue transpuesta al ordenamiento español a través de la Ley 45/199947, de 29 de noviembre.

Dos décadas y media después, y debido a la evidencia de problemas detectados en la interpretación y la aplicación de la citada norma comunitaria, se aprobó la Directiva 2018/95748 con el fin de profundizar en los fines y los objetivos de aquella, al tiempo que se buscaba dar solución a determinadas situaciones no contempladas hasta entonces.

Esta Directiva ya había sido transpuesta parcialmente al ordenamiento español a través de la mencionada Ley 45/1999, pero era necesario completar la transposición realizando determinados cambios en dicha Ley y en otras, entre ellas la Ley de Empresas de trabajo temporal (Ley 14/1994, de 1 de junio). La transposición se completó mediante el Real Decreto-ley 7/202149, que, entre otras modificaciones, incorporó la necesaria aplicación de la mayor parte de la legislación laboral española a los desplazamientos superiores a 12 meses o la regulación de los efectos de los llamados desplazamientos «en cadena».

Mediante la Directiva de 2018 y las normas nacionales de transposición se ha atendido al objetivo general del legislador comunitario de seguir asegurando un equilibrio entre el fomento de la libre prestación de servicios en el mercado interior, a partir de unas condiciones de competencia equitativas, y la protección de los derechos de las personas trabajadoras desplazadas. Todo ello en un ámbito económico que experimentó un importante incremento desde la puesta en marcha del mercado único dando paso a una nueva dimensión de la libre circulación de personas trabajadoras.

El panorama normativo laboral de 2021 no quedaría completo sin hacer la necesaria referencia a las normas aprobadas que han abordado aspectos ciertamente importantes relacionados con los efectos de la digitalización económica en las relaciones de trabajo asalariado.

La transformación digital de las empresas presenta una relevancia cada vez mayor para la organización del trabajo, planteando sus crecientes efectos y la gobernanza de este proceso un reto de indudable interés para los interlocutores sociales y los actores de las relaciones laborales50.

En este sentido, baste mencionar aquí la aprobación de dos importantes leyes centradas en algunas de las nuevas formas de organización del trabajo habilitadas por la digitalización, respectivamente la Ley 10/2021, de 9 de julio, de Trabajo a distancia, y la Ley 12/2021, de 28 de septiembre, por la que se modifica el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores para garantizar los derechos laborales de las personas dedicadas al reparto en el ámbito de plataformas digitales51.

La política laboral en 2021 incluyó, asimismo, una elevación de la cuantía del SMI (del 1,58 por 100, hasta los 965 euros al mes) para los cuatro últimos meses de ese año, habiendo permanecido prorrogada aquella entre enero y agosto52. Y, de nuevo, ya en 2022 se ha regulado un nuevo

incremento de dicha cuantía (del 3,63 por 100, hasta los 1000 euros al mes), en este caso con efectos retroactivos desde el 1 de enero53.

42. Real Decreto-ley 2/2021, de 26 de enero, de refuerzo y consolidación de medidas sociales en defensa del empleo, Real Decreto-ley 11/2021, de 27 de mayo, sobre medidas urgentes para la defensa del empleo, la reactivación económica y la protección de los trabajadores autónomos, y Real Decreto-ley 18/2021, de 28 de septiembre, de medidas urgentes para la protección del empleo, la recuperación económica y la mejora del mercado de trabajo. Véase el apartado sobre Acuerdos sociales y reformas en 2021.

43. Ley 3/2021, de 12 de abril, por la que se adoptan medidas complementarias, en el ámbito laboral, para paliar los efectos derivados del COVID-19. Y Ley 4/2021, de 12 de abril, por la que se regula un permiso retribuido recuperable para las personas trabajadoras por cuenta ajena que no presten servicios esenciales con el fin de reducir la movilidad de la población en el contexto de la lucha contra el COVID-19.

44. Por un lado, excluir que las empresas beneficiarias de ayudas directas puedan justificar despidos objetivos basados en el aumento de los costes energéticos, y, por otro, excluir que las empresas que se acojan a medidas de regulación temporal de empleo relacionadas con la invasión de Ucrania y que se beneficien de apoyo público puedan utilizar esas causas para realizar despidos. Real Decreto-ley 6/2022, de 29 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes en el marco del Plan Nacional de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la guerra en Ucrania.

45. Real Decreto-ley 32/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reforma laboral, la garantía de la estabilidad en el empleo y la transformación del mercado de trabajo. La norma reformadora introdujo, además, determinados cambios puntuales en el régimen de la negociación colectiva. Teniendo en cuenta la naturaleza consensuada, entre el Gobierno y los interlocutores sociales, de la reforma aprobada, su exposición más detenida se recoge en el citado apartado sobre Acuerdos sociales y reformas.

46. Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de Medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público (procedente de la tramitación parlamentaria del Real Decreto-ley 14/2021, de 6 de julio, fruto también de un acuerdo entre el Gobierno y los sindicatos de la función pública).

47. Ley 45/1999, de 29 de noviembre, sobre el Desplazamiento de trabajadores en el marco de una prestación de servicios transnacional. Puede verse el Dictamen CES 10/1999 sobre el Anteproyecto de esta Ley.

48. Directiva (UE) 2018/957 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de junio de 2018, que modifica la Directiva 96/71/CE sobre el desplazamiento de trabajadores efectuado en el marco de una prestación de servicios.

49. Real Decreto-ley 7/2021, de 27 de abril, de transposición de directivas de la Unión Europea en las materias de competencia (...) desplazamiento de trabajadores en la prestación de servicios transnacionales y defensa de los consumidores. La transposición de la Directiva 2018/957 se iba a llevar a cabo, inicialmente, mediante una ley ordinaria. Puede verse el Dictamen CES 2/2021 sobre el correspondiente Anteproyecto de Ley.

51. La primera procedente de la tramitación parlamentaria del Real Decreto-ley 28/2020, de 22 de septiembre, y la segunda procedente de la tramitación parlamentaria del Real Decreto-ley 9/2021, de 11 de mayo.

52. Real Decreto 817/2021, de 28 de septiembre, por el que se fija el salario mínimo interprofesional para 2021. Véase el apartado sobre Acuerdos sociales y reformas en 2021 de esta Memoria.