Novedades de las políticas activas de empleo
La pandemia ha hecho aún más visibles las debilidades de las PAE para atender de forma efectiva las necesidades de la población activa, y sobre todo, con un elevado desempleo. Una dotación presupuestaria insuficiente, la falta de recursos y, sobre todo, capital humano para poder realizar una intermediación individualizada, el elevado volumen de fondos destinados a incentivos al empleo, la falta de un enfoque personalizado en muchas actuaciones, la falta de atención a las necesidades y requerimientos del tejido productivo, la insuficiente vinculación entre políticas activas y de protección, la falta de una conexión adecuada con el sistema educativo y formativo, una apropiada configuración de la colaboración público-privada, la falta de coordinación entre el SEPE y los SPE autonómicos pero también con los servicios sociales o con la multiplicidad de entidades colaboradoras, junto a la ausencia de un sistema de seguimiento, control y evaluación riguroso, son algunos de estos problemas.
Todo ello reclamaba una intensa reforma de las PAE que, finalmente, se ha puesto en marcha con un considerable retraso a través de las actuaciones previstas en la reforma 5 «modernización de las PAE» del componente 23 del PRTR, entre las que se incluyen instrumentos de planificación como la nueva Estrategia de empleo o el Plan Garantía Juvenil Plus y reformas normativas de la Ley de Empleo y de la Ley de Formación profesional para el empleo, así como regulación de los programas comunes de activación para el empleo del Sistema Nacional de Empleo (SNE) o del Programa de fomento del empleo agrario21.
La valoración sobre el nuevo diseño debe partir de su valoración ex ante y su adecuación para los retos y objetivos que se deben afrontar. Además, debe enmarcarse en el contexto de las orientaciones europeas e instrumentos europeos para el empleo (recuadro 2) y apoyarse en el intercambio de buenas prácticas y experiencias en el marco de la colaboración entre los servicios públicos de empleo de la Unión Europea (Red SPE-UE), que debería contribuir a la planificación de actuaciones, de acuerdo a las necesidades comunes o similares detectadas entre distintos SPE.
El PRTR supone una oportunidad para reformular las PAE y adoptar un enfoque realmente estratégico, capaz de movilizar los recursos disponibles, aunar los esfuerzos de todos los actores participantes en el
mercado de trabajo, y no solo los SPE, y orientar las actuaciones a objetivos y resultados concretos a corto y medio plazo aumentando la eficacia y eficiencia de las PAE. Todo ello implicaba cambiar la concepción tradicional de las PAE en un contexto, además, de menores oportunidades de empleo y un mayor volumen de población desempleada.
Las palancas para este cambio eran la definición de una nueva Estrategia de empleo, la disponibilidad de mayores recursos presupuestarios y las reformas normativas ya señaladas.
La aprobación a finales de 2021 de la Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo 2021-202422 (recuadro A-2), como marco de referencia para el diseño y gestión de las PAE de todos los SPE, estatal y autonómico, sin embargo, no recogía este nuevo planteamiento siendo más un plan plurianual, necesario al haber finalizado la vigencia de la anterior Estrategia, de carácter continuista y muy centrada en el marco administrativo y la actividad de los SPE. Si bien la metodología de elaboración de la nueva Estrategia fue, en principio, más participativa, incluyendo a las comunidades autónomas y a los interlocutores sociales en el marco del diálogo social, fue aprobada sin el acuerdo con estos últimos.
La principal novedad de la Estrategia era que situaba a las personas como centro de las políticas activas y señalaba, una vez más, su papel como mecanismo básico para la mejora de la empleabilidad, aunque sin concretar cómo se lograría esta. Además, si bien se recogía la contribución de las PAE a la transformación del modelo productivo en la línea del PRTR, acompañando las transiciones laborales y facilitando la adaptación a las necesidades surgidas tanto a raíz de la transformación digital y ecológica como a las nuevas oportunidades de empleo, y se establecían medidas para el fortalecimiento de los mecanismos de prospección y orientación o potenciar las capacidades del observatorio de las ocupaciones, están por ver los logros efectivos en este sentido.
De forma diferencial con la Estrategia previa, de la que se incluía un balance, se establecía la necesidad de un mayor esfuerzo en la evaluación, que sería un elemento vertebrador con un enfoque integral de seguimiento continuo y sistemático de las políticas y de consecución de objetivos. Además, la evaluación permitiría modular las decisiones y contribuir a la mejora de la transparencia y medición del desempeño de los SPE. No obstante, quedan por acordar, definir y diseñar una parte importante de indicadores y herramientas que posibiliten este seguimiento y evaluación. Además, no se incluye la realización de evaluaciones ex ante, que son clave para identificar los problemas del mercado laboral y de la población activa, principalmente desempleada, y articular las medidas adecuadas para afrontarlos.
La aprobación del Plan Anual de Política de Empleo (PAPE) correspondiente a 2021 (que es la traslación de la Estrategia en actuaciones concretas), se produjo en diciembre23, con retraso respecto al objetivo establecido de aprobarlo en el primer trimestre del año. Ya en 2020, la pandemia había obligado a reformular el PAPE de ese año, que fue aprobado en octubre, e incluir nuevas actuaciones para hacer frente a sus consecuencias, siendo estas mismas actuaciones las que se desarrollaron a lo largo de 2021, a las que se sumaron otras adicionales. Al cierre de esta Memoria anual se había aprobado ya el PAPE 202224 que sigue recogiendo el conjunto de actuaciones y no un plan estratégico de políticas activas, y que ha sido aprobado, una vez más, sin la participación de los interlocutores sociales.
En 2021, el Consejo de Ministros aprobó también el Plan de 2021-2027 de trabajo digno para las personas jóvenes (Garantía Juvenil Plus)25, que recoge un conjunto de acciones para impulsar el empleojuvenil en el marco del Plan Estratégico Juventud Avanza y cuya financiación se ha reforzado desde la Unión Europea
con una mayor cuantía de fondos destinados a la Garantía Juvenil en el FSE26. Aunque el Plan contó en su elaboración con la participación de los interlocutores sociales, fue aprobado sin el acuerdo de estos.
El programa Garantía Juvenil Plus viene a dar continuidad al programa existente desde 2014 como herramienta de inserción laboral para la población juvenil, máxime en el contexto de las consecuencias de la pandemia que se han agudizado aún más en este grupo.
Entre las medidas recogidas en dicho plan están la flexibilidad y agilidad de la gestión con atención inmediata, un espacio virtual de formación y búsqueda de empleo, ayudas y formación para el emprendimiento, refuerzo de la orientación, fomento de la igualdad, la conciliación y la corresponsabilidad, itinerarios personalizados de inserción y formación, programas de primera experiencia profesional, atención especial a migrantes jóvenes y personas con discapacidad, regeneración de espacios rurales y urbanos en declive con potencial de empleo y nuevas oportunidades de empleo y formación en economía circular, economía digital, energías renovables, transición ecológica y economía azul. En todo caso, a pesar del detalle de las medidas planteadas no se definen objetivos y compromisos claros que faciliten la evaluación y resultados del plan.
21. Real Decreto 1069/2021, de 4 de diciembre, por el que se aprueba la Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo 2021-2024. Resolución de 24 de junio de 2021, de la Secretaría de Estado de Empleo y Economía Social, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 8 de junio de 2021, por el que se aprueba el Plan Garantía Juvenil Plus 2021-2027 de trabajo digno para las personas jóvenes. Real Decreto 818/2021, de 28 de septiembre, por el que se regulan los programas comunes de activación para el empleo del Sistema Nacional de Empleo.
22. Real Decreto 1069/2021..., op. cit.
23. Resolución de 9 de diciembre de 2021, de la Secretaría de Estado de Empleo y Economía Social, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 3 de diciembre de 2021, por el que se aprueba el Plan Anual de Política de Empleo para 2021, según lo establecido en el artículo 11.2 del texto refundido de la Ley de Empleo, aprobado por el Real Decreto legislativo 3/2015, de 23 de octubre.
24. Resolución de 26 de abril de 2022, de la Secretaría de Estado de Empleo y Economía Social, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 19 de abril de 2022, por el que se aprueba el Plan Anual de Política de Empleo para 2022, según lo establecido en el artículo 11.2 del texto refundido de la Ley de Empleo, aprobado por el Real Decreto legislativo 3/2015, de 23 de octubre.
25. Resolución de 24 de junio de 2021..., op. cit.
26. No obstante, a diferencia del Programa anterior ya no se cuenta con un mecanismo presupuestario propio, sino que son los Estados miembros los que deben solicitar los fondos con cargo al FSE.
Novedades de las políticas activas de empleo
La pandemia ha hecho aún más visibles las debilidades de las PAE para atender de forma efectiva las necesidades de la población activa, y sobre todo, con un elevado desempleo. Una dotación presupuestaria insuficiente, la falta de recursos y, sobre todo, capital humano para poder realizar una intermediación individualizada, el elevado volumen de fondos destinados a incentivos al empleo, la falta de un enfoque personalizado en muchas actuaciones, la falta de atención a las necesidades y requerimientos del tejido productivo, la insuficiente vinculación entre políticas activas y de protección, la falta de una conexión adecuada con el sistema educativo y formativo, una apropiada configuración de la colaboración público-privada, la falta de coordinación entre el SEPE y los SPE autonómicos pero también con los servicios sociales o con la multiplicidad de entidades colaboradoras, junto a la ausencia de un sistema de seguimiento, control y evaluación riguroso, son algunos de estos problemas.
Todo ello reclamaba una intensa reforma de las PAE que, finalmente, se ha puesto en marcha con un considerable retraso a través de las actuaciones previstas en la reforma 5 «modernización de las PAE» del componente 23 del PRTR, entre las que se incluyen instrumentos de planificación como la nueva Estrategia de empleo o el Plan Garantía Juvenil Plus y reformas normativas de la Ley de Empleo y de la Ley de Formación profesional para el empleo, así como regulación de los programas comunes de activación para el empleo del Sistema Nacional de Empleo (SNE) o del Programa de fomento del empleo agrario21.
La valoración sobre el nuevo diseño debe partir de su valoración ex ante y su adecuación para los retos y objetivos que se deben afrontar. Además, debe enmarcarse en el contexto de las orientaciones europeas e instrumentos europeos para el empleo (recuadro 2) y apoyarse en el intercambio de buenas prácticas y experiencias en el marco de la colaboración entre los servicios públicos de empleo de la Unión Europea (Red SPE-UE), que debería contribuir a la planificación de actuaciones, de acuerdo a las necesidades comunes o similares detectadas entre distintos SPE.
El PRTR supone una oportunidad para reformular las PAE y adoptar un enfoque realmente estratégico, capaz de movilizar los recursos disponibles, aunar los esfuerzos de todos los actores participantes en el mercado de trabajo, y no solo los SPE, y orientar las actuaciones a objetivos y resultados concretos a corto y medio plazo aumentando la eficacia y eficiencia de las PAE. Todo ello implicaba cambiar la concepción tradicional de las PAE en un contexto, además, de menores oportunidades de empleo y un mayor volumen de población desempleada.
Las palancas para este cambio eran la definición de una nueva Estrategia de empleo, la disponibilidad de mayores recursos presupuestarios y las reformas normativas ya señaladas.
La aprobación a finales de 2021 de la Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo 2021-202422 (recuadro A-2), como marco de referencia para el diseño y gestión de las PAE de todos los SPE, estatal y autonómico, sin embargo, no recogía este nuevo planteamiento siendo más un plan plurianual, necesario al haber finalizado la vigencia de la anterior Estrategia, de carácter continuista y muy centrada en el marco administrativo y la actividad de los SPE. Si bien la metodología de elaboración de la nueva Estrategia fue, en principio, más participativa, incluyendo a las comunidades autónomas y a los interlocutores sociales en el marco del diálogo social, fue aprobada sin el acuerdo con estos últimos.
La principal novedad de la Estrategia era que situaba a las personas como centro de las políticas activas y señalaba, una vez más, su papel como mecanismo básico para la mejora de la empleabilidad, aunque sin concretar cómo se lograría esta. Además, si bien se recogía la contribución de las PAE a la transformación del modelo productivo en la línea del PRTR, acompañando las transiciones laborales y facilitando la adaptación a las necesidades surgidas tanto a raíz de la transformación digital y ecológica como a las nuevas oportunidades de empleo, y se establecían medidas para el fortalecimiento de los mecanismos de prospección y orientación o potenciar las capacidades del observatorio de las ocupaciones, están por ver los logros efectivos en este sentido.
De forma diferencial con la Estrategia previa, de la que se incluía un balance, se establecía la necesidad de un mayor esfuerzo en la evaluación, que sería un elemento vertebrador con un enfoque integral de seguimiento continuo y sistemático de las políticas y de consecución de objetivos. Además, la evaluación permitiría modular las decisiones y contribuir a la mejora de la transparencia y medición del desempeño de los SPE. No obstante, quedan por acordar, definir y diseñar una parte importante de indicadores y herramientas que posibiliten este seguimiento y evaluación. Además, no se incluye la realización de evaluaciones ex ante, que son clave para identificar los problemas del mercado laboral y de la población activa, principalmente desempleada, y articular las medidas adecuadas para afrontarlos.
La aprobación del Plan Anual de Política de Empleo (PAPE) correspondiente a 2021 (que es la traslación de la Estrategia en actuaciones concretas), se produjo en diciembre23, con retraso respecto al objetivo establecido de aprobarlo en el primer trimestre del año. Ya en 2020, la pandemia había obligado a reformular el PAPE de ese año, que fue aprobado en octubre, e incluir nuevas actuaciones para hacer frente a sus consecuencias, siendo estas mismas actuaciones las que se desarrollaron a lo largo de 2021, a las que se sumaron otras adicionales. Al cierre de esta Memoria anual se había aprobado ya el PAPE 202224 que sigue recogiendo el conjunto de actuaciones y no un plan estratégico de políticas activas, y que ha sido aprobado, una vez más, sin la participación de los interlocutores sociales.
En 2021, el Consejo de Ministros aprobó también el Plan de 2021-2027 de trabajo digno para las personas jóvenes (Garantía Juvenil Plus)25, que recoge un conjunto de acciones para impulsar el empleojuvenil en el marco del Plan Estratégico Juventud Avanza y cuya financiación se ha reforzado desde la Unión Europea con una mayor cuantía de fondos destinados a la Garantía Juvenil en el FSE26. Aunque el Plan contó en su elaboración con la participación de los interlocutores sociales, fue aprobado sin el acuerdo de estos.
El programa Garantía Juvenil Plus viene a dar continuidad al programa existente desde 2014 como herramienta de inserción laboral para la población juvenil, máxime en el contexto de las consecuencias de la pandemia que se han agudizado aún más en este grupo.
Entre las medidas recogidas en dicho plan están la flexibilidad y agilidad de la gestión con atención inmediata, un espacio virtual de formación y búsqueda de empleo, ayudas y formación para el emprendimiento, refuerzo de la orientación, fomento de la igualdad, la conciliación y la corresponsabilidad, itinerarios personalizados de inserción y formación, programas de primera experiencia profesional, atención especial a migrantes jóvenes y personas con discapacidad, regeneración de espacios rurales y urbanos en declive con potencial de empleo y nuevas oportunidades de empleo y formación en economía circular, economía digital, energías renovables, transición ecológica y economía azul. En todo caso, a pesar del detalle de las medidas planteadas no se definen objetivos y compromisos claros que faciliten la evaluación y resultados del plan.
