Cambio de paradigma en el sector eléctrico español

Quizá por ser a nivel mundial el mayor emisor de CO2, la carrera del sector de la energía hacia su descarbonización ha sido la primera en ser discutida y, en muchos países, programada. Esto ha llevado a que en economías como la española el sector de generación de electricidad ya no sea el de mayores emisiones. Su descarbonización se puede calificar de estructural, y especialmente marcada desde 2017 gracias al aumento de generación con renovables y la menor participación de las centrales de carbón y ciclo combinado. Incluso, se considera a la electrificación como uno de los vectores fundamentales para la descarbonización, puesto que facilita la integración de las energías renovables en los sistemas energéticos, propiciando la reducción de la huella de carbono de las actividades electrificables.

La descarbonización de la generación eléctrica está modificando los paradigmas que sustentaban y explicaban el funcionamiento del sistema eléctrico. Hasta hace poco, las actividades de generación, transporte, distribución y comercialización de electricidad estaban claramente diferenciadas y eran unidireccionales. En la actualidad, el sector se encuentra en plena transformación, identificada con 4 «d»: descarbonización, distribución, democratización y digitalización. Un sistema eléctrico digitalmente hiperconectado desdibuja las tradicionales fronteras que separan y definen la oferta y la demanda, la generación y el consumo, y facilita que, de manera descentralizada o distribuida, se den mercados de energía de carácter local con una mayor participación de las energías renovables.

Toda esta transformación enfrenta al sector eléctrico a múltiples desafíos:

• En primer lugar, se deberían impulsar nuevos sistemas de almacenamiento y nuevas medidas de flexibilidad, que permitan una mayor capacidad para adaptarse a las condiciones dinámicas y cambiantes tanto de la oferta como de la demanda, buscando siempre el equilibrio entre la energía inyectada en la red y la retirada.

El desarrollo del almacenamiento y, en concreto a través del denominado hidrógeno verde, ofrece soluciones para facilitar la integración de las energías renovables. De todo ello se ha hecho eco el PERTE de Energías Renovables, Hidrógeno Renovable y Almacenamiento que plantea el hidrógeno verde como oportunidad para el almacenamiento de electricidad y también como solución para actividades difícilmente electrificables. No obstante, cabe recordar que esta tecnología está aún en fase de maduración y desarrollo para su uso a gran escala.

• En segundo lugar, el elevado interés que ha generado la transición energética en España está provocando un aluvión de solicitudes de acceso y conexión a las redes tal, que ha generado cuellos de botella en las Administraciones y podrían retrasar el despliegue. Las Administraciones se enfrentan al reto de tener que diferenciar proyectos firmes, viables y medioambientalmente sostenibles de otros que puedan tener un carácter especulativo o, incluso, ejercer un impacto ambiental negativo —por ejemplo, aquellos que necesitan líneas eléctricas de evacuación—. Resulta imprescindible asegurar la adecuada integración ambiental y territorial de las renovables, garantizando el cumplimiento de la normativa y la protección de los valores ambientales, y contando además con la adecuada participación de las comunidades locales en la toma de decisiones.
• En tercer lugar, en cuanto al papel de las comunidades locales, cabe subrayar la atención específica que necesita la transición energética en los territorios insulares, por la menor disponibilidad de territorio, la limitada interconectividad y el reducido tamaño de sus sistemas eléctricos. En todo caso, dado el carácter idiosincrático de sus mercados energéticos, pueden constituir el entorno ideal para ser un campo de pruebas (sandbox) para soluciones tecnológicas y normativas innovadoras dedicadas a la descarbonización del sistema energético.
• En cuarto lugar, aunque las instalaciones de autoconsumo han aumentado a un fuerte ritmo en los últimos ejercicios, todavía la figura de los agregadores o de las comunidades de energías renovables presentan un escaso desarrollo y ello a pesar de que, desde finales de 2020, cuentan con un marco normativo específico para su impulso. Ello indica la necesidad de promover que la ciudadanía, pymes o entidades locales, que hasta ahora solo eran consumidoras, adquieran un papel más activo (como prosumidores) en la transición energética, pudiendo generar, almacenar, gestionar y compartir energía. En este sentido resulta necesario ofrecer un marco más transparente y simplificado sobre el autoconsumo: desde la información y acceso a las ayudas existentes hasta la forma de remuneración de los excedentes de dichos prosumidores, entre otras cuestiones.
• En quinto lugar, esta transformación del sector eléctrico debe ir acompañada por cambios normativos y de regulación que ofrezcan señales adecuadas y estabilidad a inversores y mercados y, a su vez, protejan a los consumidores y reflejen las ventajas de la transición energética. Una de esas reformas atañe al mercado de la electricidad en sus dos segmentos, mayorista y minorista.

Las tensiones de precios ocasionadas desde la segunda mitad de 2021 por la subida del precio del gas, que llegaron a niveles insostenibles tras la invasión de Ucrania, han ocasionado una reflexión a nivel comunitario sobre el funcionamiento del mercado mayorista. Este mercado sigue un sistema marginalista, en el que primero se satisface la demanda con las tecnologías más baratas —entre las que están las renovables— y si resulta insuficiente, se van incorporando el resto, siendo las más caras las últimas en hacerlo y sus costes marginales los que marcan el precio que reciben todas, generando unos beneficios extraordinarios para las primeras.

La Comisión Europea encargó un estudio a la Agencia de Cooperación de los Reguladores de la Energía (ACER) para evaluar si el funcionamiento del mercado eléctrico era el adecuado. En noviembre de 2021, ACER publicó sus conclusiones preliminares, señalando que los altos precios de la energía responden a una situación coyuntural, no estructural, que el diseño del mercado es el correcto y no existen pruebas de manipulación significativa del mercado, ni del uso de información privilegiada en los mercados. En abril de 2022, ACER publicó sus conclusiones finales, y se reafirmó en su evaluación inicial, señalando que merece la pena mantener el diseño actual del mercado de la electricidad, ya que garantiza un suministro de electricidad eficiente y seguro en condiciones «normales», si bien algunas mejoras serán clave para hacer frente a los retos futuros, tales como el fomento de los acuerdos de compra de energías renovables (Power Purchase Agreements), mejora en la integración de los mercados o el recurso a medidas temporales de apoyo a los consumidores vulnerables y a la industria ante situaciones imprevistas de emergencia. Al cierre de esta Memoria, la Comisión Europea no se había pronunciado aún sobre esta reforma y varios gobiernos, entre ellos el de España, han mostrado su disconformidad con las conclusiones del informe.

En cuanto al mercado minorista, cuyo funcionamiento es diferente entre Estados miembros, revela, en el caso español, una serie de disfunciones (mayor exposición a la volatilidad del mercado mayorista por el mayor peso relativo del mercado regulado (PVPC) frente al libre en España99, necesidad para los hogares vulnerables de estar en PVPC para poder acogerse al bono social...) que habría que abordar para garantizar que a lo largo de la transición energética no se generen tensiones en precios que afecten a la competitividad empresarial o a la capacidad de consumo de los hogares.

Ambas reformas son complejas y deben contar con la participación del conjunto de agentes económicos y sociales y dotarse de mecanismos que permitan amortiguar el impacto de la volatilidad sobre los precios de un bien esencial, de primera necesidad, como es la electricidad. Reformas que deben alejar el riesgo de desincentivar la electrificación de las economías, cuando esta constituye un vector fundamental de la descarbonización.

• Finalmente, la apuesta por el despliegue masivo de renovables debe tener en cuenta la necesidad de renovación tecnológica de las primeras plantas puestas en marcha, muchas de ellas instaladas en las mejores ubicaciones ya por condiciones naturales, ya por capacidad de conexión a la red, ya por ambos. Al respecto, no solo hay que anticipar los retos que supone la gestión de esta renovación y desmantelamiento para evitar que se produzca una reducción de la potencia instalada, sino también la pertinencia de desarrollar una estrategia de economía circular específica para toda esta tecnología.

De hecho, la cadena de valor española de las energías renovables, pese a su fortaleza, presenta una cierta debilidad en sus extremos, es decir, en el acceso a las materias primas y en el desarrollo de una estrategia de reciclaje, reutilización y recuperación que facilite la circularidad de la producción100. Se ha anunciado la presentación de una Hoja de ruta de la gestión sostenible de las materias primas, clave para las transiciones energética y digital. En ella se debería contemplar la denominada «minería urbana»101 —propiciando la circularidad de la cadena de valor— y, a la hora de valorar sus impactos socioeconómicos, deberían tomarse como referencia los resultados de la estrategia justa ya implementada en otras áreas mineras españolas.

99. Pacce, M. et al., El papel del coste de los derechos de emisión de CO2 y del encarecimiento del gas en la evolución reciente de los precios minoristas de la electricidad en España, Documento ocasional núm. 2120, Banco de España, 2021.

100. Comisión Europea, Report on critical raw materials and the circular economy, 2018.

101. Se entiende por minería urbana aquella que extrae del vertedero las materias primas y no de la naturaleza. https://www.bbva.com/es/sostenibilidad/mineria-urbana-las-posibilidades-de-un-vertedero-mas-alla-de-los-residuos.