La razón estriba en que en esta ocasión la política económica desplegada para combatir la crisis se ha basado en la articulación de importantes ayudas públicas directas para el sostenimiento de rentas, del empleo y de las empresas, junto con un sustancial aumento del gasto sanitario, todo ello financiado con deuda pública. Como explica la AEAT en sus informes mensuales de recaudación, ello supuso que, por un lado, en 2020 y a pesar de la caída de la actividad, se produjera un aumento de la base fiscal ligada a las rentas públicas (masa salarial pública, pensiones y prestaciones sociales) que más que compensó la caída de las rentas privadas y permitió aumentar las cotizaciones sociales y la recaudación del IRPF, lo que contrarrestó en gran medida la caída del resto de impuestos más directamente ligados a la actividad (indirectos y sociedades). Por otro lado, en cuanto se relajaron las restricciones asociadas a la pandemia en 2021, esta política de sostenimiento de las rentas, del empleo y del tejido productivo impulsó una recuperación rápida de la actividad económica y el empleo, y con ella de las bases fiscales, lo que empujó al alza con fuerza tanto la recaudación del IVA por el aumento del consumo, como de las cotizaciones sociales por el aumento del empleo, así como de los impuestos directos: del IRPF por la recuperación de las rentas del trabajo privadas, sobre todo gracias al buen resultado de las pymes, y del impuesto de sociedades por la recuperación de los beneficios empresariales (aunque inflados por dos operaciones extraordinarias de fusión y venta de activos). Otro factor que habría impulsado la recaudación impositiva es el afloramiento de economía sumergida, tanto por el mayor uso de tarjetas en detrimento del efectivo como por el incentivo de los agentes económicos a declarar sus rentas para poder beneficiarse de las ayudas COVID. El repunte de la inflación a partir del último trimestre de 2021 tuvo un efecto positivo pero limitado en la recaudación del IVA del ejercicio, aunque se dejará notar ampliamente en 2022.
Por el lado del gasto, en 2021 el consumo público moderó su crecimiento respecto a 2020, a pesar del incremento de las plantillas y del gasto directo e indirecto (conciertos) en sanidad, educación y farmacia. Por otro lado, se redujo el gasto en prestaciones sociales, fundamentalmente por desempleo, tanto por la bajada del paro como por la retirada parcial de prestaciones ligadas a los ERTE y al cese de actividad de autónomos, y también se redujeron las subvenciones a la producción. Por último, el gasto por intereses creció solo levemente, a pesar del notable aumento de la deuda pública, gracias a que los tipos de interés de las nuevas emisiones siguieron bajando por el mantenimiento de la política expansiva del BCE.
Como ya se ha comentado, el diferencial de crecimiento de los ingresos frente a los gastos permitió reducir el déficit público hasta el 6,9 por 100 del PIB, una cota en todo caso superior a la media de la zona euro (5,1 por 100) (gráfico 12). El grueso del déficit se lo anotó la Administración central, mientras que el resto de administraciones presentó saldos fiscales próximos al equilibrio o con superávit, lo que se explica en gran medida porque el Estado les transfirió fondos para afrontar sus gastos ligados a la pandemia57.
Por lo que respecta a la deuda pública española, que se sitúa sensiblemente por encima de la zona euro (118,4 por 100 frente al 95,6 por 100 del PIB), el 90 por 100 del incremento registrado en los últimos dos años (20,1 puntos de PIB) corresponde a la Administración central y a la Seguridad Social porque han financiado el grueso de los gastos asociados a la pandemia. Por otro lado, la política de compras de activos del BCE, que se inició en 2015 y se intensificó en los dos últimos años, ha propiciado la reducción del coste medio de la deuda pública española hasta situarse en terreno negativo para las nuevas emisiones en 2021, permitiendo estabilizar la carga financiera y favoreciendo la sostenibilidad de la deuda. No obstante, ello ha conllevado un aumento considerable del peso del Banco de España como tenedor de deuda pública (llegando al 35 por 100 en 2021), por lo que la reducción de la deuda soberana del balance del BCE en los próximos años constituye un reto que exigirá la recuperación de la base inversora residente (gráfico 13). Además, la anunciada normalización de la política monetaria en 2022, de producirse, impulsaría al alza el coste de la deuda, si bien la elevada vida media de la cartera (superior a 8 años) impedirá que las subidas de tipos tengan impacto a corto plazo sobre la carga de intereses.
A medio plazo, la estrategia fiscal del Gobierno plasmada en el Programa de Estabilidad 2022-2025 contempla un ajuste fiscal gradual a medio plazo, a pesar de lo cual se prevé la persistencia de un déficit estructural superior al 3 por 100 del PIB durante todo el periodo (gráfico 14), un problema que se viene arrastrando desde la crisis financiera y que, dada la tendencia al alza de las demandas ciudadanas de gasto estructural por el envejecimiento de la población (pensiones, sanidad, dependencia), requiere de la adopción de medidas que refuercen, tanto la eficiencia de las políticas de gasto, como la capacidad recaudatoria y la progresividad del sistema tributario, como plantea el Libro Blanco para la reforma tributaria, lo que permitiría reducir la brecha estructural de recaudación fiscal que registra España respecto a los principales socios europeos.
En este sentido, las iniciativas adoptadas para normalizar la evaluación continua y sistemática de las políticas de gasto y de los beneficios fiscales vigentes58 constituyen un paso importante y necesario para acometer reformas que mejoren la calidad y la sostenibilidad de las finanzas públicas.
La razón estriba en que en esta ocasión la política económica desplegada para combatir la crisis se ha basado en la articulación de importantes ayudas públicas directas para el sostenimiento de rentas, del empleo y de las empresas, junto con un sustancial aumento del gasto sanitario, todo ello financiado con deuda pública. Como explica la AEAT en sus informes mensuales de recaudación, ello supuso que, por un lado, en 2020 y a pesar de la caída de la actividad, se produjera un aumento de la base fiscal ligada a las rentas públicas (masa salarial pública, pensiones y prestaciones sociales) que más que compensó la caída de las rentas privadas y permitió aumentar las cotizaciones sociales y la recaudación del IRPF, lo que contrarrestó en gran medida la caída del resto de impuestos más directamente ligados a la actividad (indirectos y sociedades). Por otro lado, en cuanto se relajaron las restricciones asociadas a la pandemia en 2021, esta política de sostenimiento de las rentas, del empleo y del tejido productivo impulsó una recuperación rápida de la actividad económica y el empleo, y con ella de las bases fiscales, lo que empujó al alza con fuerza tanto la recaudación del IVA por el aumento del consumo, como de las cotizaciones sociales por el aumento del empleo, así como de los impuestos directos: del IRPF por la recuperación de las rentas del trabajo privadas, sobre todo gracias al buen resultado de las pymes, y del impuesto de sociedades por la recuperación de los beneficios empresariales (aunque inflados por dos operaciones extraordinarias de fusión y venta de activos). Otro factor que habría impulsado la recaudación impositiva es el afloramiento de economía sumergida, tanto por el mayor uso de tarjetas en detrimento del efectivo como por el incentivo de los agentes económicos a declarar sus rentas para poder beneficiarse de las ayudas COVID. El repunte de la inflación a partir del último trimestre de 2021 tuvo un efecto positivo pero limitado en la recaudación del IVA del ejercicio, aunque se dejará notar ampliamente en 2022.
Por el lado del gasto, en 2021 el consumo público moderó su crecimiento respecto a 2020, a pesar del incremento de las plantillas y del gasto directo e indirecto (conciertos) en sanidad, educación y farmacia. Por otro lado, se redujo el gasto en prestaciones sociales, fundamentalmente por desempleo, tanto por la bajada del paro como por la retirada parcial de prestaciones ligadas a los ERTE y al cese de actividad de autónomos, y también se redujeron las subvenciones a la producción. Por último, el gasto por intereses creció solo levemente, a pesar del notable aumento de la deuda pública, gracias a que los tipos de interés de las nuevas emisiones siguieron bajando por el mantenimiento de la política expansiva del BCE.
Como ya se ha comentado, el diferencial de crecimiento de los ingresos frente a los gastos permitió reducir el déficit público hasta el 6,9 por 100 del PIB, una cota en todo caso superior a la media de la zona euro (5,1 por 100) (gráfico 12). El grueso del déficit se lo anotó la Administración central, mientras que el resto de administraciones presentó saldos fiscales próximos al equilibrio o con superávit, lo que se explica en gran medida porque el Estado les transfirió fondos para afrontar sus gastos ligados a la pandemia57.
Por lo que respecta a la deuda pública española, que se sitúa sensiblemente por encima de la zona euro (118,4 por 100 frente al 95,6 por 100 del PIB), el 90 por 100 del incremento registrado en los últimos dos años (20,1 puntos de PIB) corresponde a la Administración central y a la Seguridad Social porque han financiado el grueso de los gastos asociados a la pandemia. Por otro lado, la política de compras de activos del BCE, que se inició en 2015 y se intensificó en los dos últimos años, ha propiciado la reducción del coste medio de la deuda pública española hasta situarse en terreno negativo para las nuevas emisiones en 2021, permitiendo estabilizar la carga financiera y favoreciendo la sostenibilidad de la deuda. No obstante, ello ha conllevado un aumento considerable del peso del Banco de España como tenedor de deuda pública (llegando al 35 por 100 en 2021), por lo que la reducción de la deuda soberana del balance del BCE en los próximos años constituye un reto que exigirá la recuperación de la base inversora residente (gráfico 13). Además, la anunciada normalización de la política monetaria en 2022, de producirse, impulsaría al alza el coste de la deuda, si bien la elevada vida media de la cartera (superior a 8 años) impedirá que las subidas de tipos tengan impacto a corto plazo sobre la carga de intereses.
A medio plazo, la estrategia fiscal del Gobierno plasmada en el Programa de Estabilidad 2022-2025 contempla un ajuste fiscal gradual a medio plazo, a pesar de lo cual se prevé la persistencia de un déficit estructural superior al 3 por 100 del PIB durante todo el periodo (gráfico 14), un problema que se viene arrastrando desde la crisis financiera y que, dada la tendencia al alza de las demandas ciudadanas de gasto estructural por el envejecimiento de la población (pensiones, sanidad, dependencia), requiere de la adopción de medidas que refuercen, tanto la eficiencia de las políticas de gasto, como la capacidad recaudatoria y la progresividad del sistema tributario, como plantea el Libro Blanco para la reforma tributaria, lo que permitiría reducir la brecha estructural de recaudación fiscal que registra España respecto a los principales socios europeos.
En este sentido, las iniciativas adoptadas para normalizar la evaluación continua y sistemática de las políticas de gasto y de los beneficios fiscales vigentes58 constituyen un paso importante y necesario para acometer reformas que mejoren la calidad y la sostenibilidad de las finanzas públicas.
57. En 2021 el gasto ligado al COVID fue de 35.728 millones de euros (19 por 100 menos que en 2020), de los que el 93,5 por 100 fue asumido por el Estado que, a su vez, transfirió 27.232 millones al resto de Administraciones, el grueso a las comunidades autónomas.
58. Creación de una nueva división de análisis del gasto público en la AIReF con procesos cuatrienales de revisión del gasto público y obligación de cumplir sus recomendaciones o explicar el desacuerdo; creación de una agencia estatal de evaluación de políticas públicas (en fase de Anteproyecto de Ley).
