Política económica de la Unión Europea en 2021 y retos de futuro
Tras haber adoptado numerosas medidas para hacer frente a la pandemia en 2020, un año después la Unión Europea seguía centrando su actuación, por un lado, en adoptar medidas ante los sucesivos rebrotes y avanzar la campaña de vacunación y, por otro, atajar las consecuencias económicas y sociales de la crisis e impulsar la recuperación.
En el ámbito sanitario, la Comisión Europea abordó la necesidad de avanzar en la vacunación, con una estrategia centralizada de compra y distribución de vacunas y una estrategia coordinada de vacunación
a escala europea8, pero también de superar las limitaciones derivadas de la carencia de instituciones europeas que pudieran gestionar, más allá del ámbito económico, la respuesta a una emergencia sanitaria como esta. La necesidad de establecer estrategias sanitarias
nacionales distintas según las circunstancias (dado que la salud es una competencia de los Estados miembros) hizo evidente el conflicto con el principio de libre circulación, que no se había planteado hasta ahora y hacía necesario impulsar el desarrollo de una Europa de la salud9 para responder con mayor eficacia a crisis sanitarias transfronterizas10.
Todo ello llevó a la puesta en marcha del programa UEproSalud11 por parte de la Comisión, con el objetivo de contribuir a la recuperación posterior a la pandemia mediante la mejora de la salud de la población, el apoyo para enfrentar las amenazas transfronterizas para la salud y el impulso a la capacidad de la Unión para responder eficazmente a futuras crisis sanitarias. En septiembre de 2021, se creó la Autoridad de Preparación y Respuesta ante Emergencias Sanitarias (HERA), como estructura permanente dotada con herramientas y recursos adecuados, que sustituía a las soluciones provisionales que se habían adoptado para la gestión y respuesta sanitaria a la pandemia. La HERA es un pilar clave para avanzar hacia la Unión Europea de la Salud y un activo fundamental para prevenir, detectar y responder rápidamente a las emergencias sanitarias.
La respuesta a la pandemia desde la política fiscal había supuesto la puesta en marcha de medidas temporales que continuaron durante 2021. Conforme se eliminasen las restricciones y las economíasc
entrasen en una senda de recuperación, las medidas se irían retirando y permitirían sanear progresivamente las cuentas públicas. En todo caso, la Comisión Europea recomendaba mantener políticas fiscales expansivas al menos hasta 2022 para apoyar la recuperación económica, aprovechando
además el margen fiscal que otorgaba el Next Generation EU (NGEU). Precisamente, este se convertía en el instrumento comunitario de política económica más importante de las últimas décadas.
Dotado con 750.000 millones de euros, alineado con el Marco Financiero Plurianual 2021-2027 e incorporado al Semestre Europeo, tenía como objetivo financiar programas de inversiones y reformas estructurales en los Estados miembros para lograr una recuperación rápida, pero también para impulsar la transformación hacia un modelo económico y social más resiliente a medio plazo; las transiciones verde y digital se convertían en vectores clave para guiar las inversiones de los Estados miembros12. El 90 por 100 de los fondos se asignaban al Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR), principal herramienta para desplegar el NGEU en los Estados miembros y el 10 por 100 restante reforzaba distintas políticas europeas como la política de cohesión con un nuevo instrumento de ayuda (REACT EU).
En todo caso, existe una elevada incertidumbre sobre el impacto potencial del NGEU, que dependerá de la capacidad de absorción de los Estados miembros y las inversiones llevadas a cabo, así como del efecto que puedan tener las reformas estructurales sobre las mismas. La Comisión había estimado inicialmente un impacto importante si se gastaban todas las transferencias y al menos la mitad de los créditos, a corto plazo, tanto por el impulso de la demanda agregada como por el efecto arrastre sobre la inversión privada y, a largo plazo, por el aumento de la productividad y la resiliencia frente a futuras crisis como resultado de las inversiones llevadas a cabo. Además, se esperaría un impacto positivo para el conjunto de la Unión Europea por los efectos contagio (spillover) entre países (vía flujos comerciales y mercados financieros), que supondrían un aumento del PIB (alrededor de un tercio más)13. No obstante, estos impactos quedan ahora condicionados a las consecuencias en la Unión Europea del conflicto bélico en Ucrania.
Para acceder a los recursos del MRR, los Estados miembros elaboraron sus planes nacionales de recuperación y resiliencia detallando las reformas e inversiones que pretendían financiar con cargo al mismo y atendiendo a las recomendaciones que la Comisión había venido formulando a cada país en el marco del Semestre Europeo, así como a las prioridades políticas y estrategias comunitarias, particularmente en el terreno de las transiciones ecológica y digital. Al menos el 37 por 100 de los fondos debían asignarse a proyectos que contribuyesen a la lucha contra el cambio climático y la protección del medio ambiente y el 20 por 100 a proyectos de transformación digital. Asimismo, ninguno de ellos debía causar un daño significativo al medio ambiente14.
Todos los Estados miembros solicitaron la totalidad de los recursos en concepto de transferencias, pero solo siete solicitaron también los créditos; entre ellos Grecia, Italia y Rumanía que solicitaron la totalidad de la cuantía asignada. España, Italia y Francia concentran más del 50 por 100 del total de las transferencias.
Los planes fueron evaluados por la Comisión y posteriormente aprobados por el Consejo Europeo como requisito imprescindible para el desembolso de los fondos. La aprobación de los distintos planes a partir de julio de 2021 activó el primer pago del 13 por 100 en concepto de prefinanciación de las subvenciones asignadas a cada país. Los desembolsos sucesivos dependían del ritmo de seguimiento y progreso (en forma de cumplimiento de hitos y objetivos) comprometido con la Comisión Europea. Al cierre de esta Memoria anual, España, Francia, Grecia, Italia y Portugal habían solicitado un segundo desembolso atendiendo al cumplimiento de hitos y objetivos comprometidos e incluso España había solicitado ya el tercero.
La necesidad de articular una política fiscal activa ante la pandemia, primero activando la cláusula de escape del Pacto de Estabilidad y Crecimiento para permitir políticas nacionales de apoyo fiscal masivo
y creando instrumentos fiscales supranacionales temporales y después con el NGEU, que constituye un primer paso para la creación de herramientas europeas de estabilización macroeconómica, ha hecho aún más evidente que el marco de reglas fiscales existente no resulta eficaz e impide articular
políticas fiscales discrecionales nacionales para hacer frente a perturbaciones inesperadas15.
De forma previa a la pandemia ya existía consenso respecto a la necesidad de reformar el marco de supervisión europeo de las finanzas públicas nacionales, ante la evidencia de que su aplicación reforzada tras las crisis financiera y de deuda soberana había conducido al despliegue de políticas fiscales marcadamente procíclicas, centradas de manera generalizada en la reducción de la inversión pública, que retrasaron la recuperación y lastraron el crecimiento económico, redujeron la eficacia de la política monetaria, e incluso fueron contraproducentes para la propia dinámica de la deuda en algunos países. Pero también sobre que las sucesivas reformas adoptadas desde 1997 para introducir cierta flexibilidad y para reforzar la supervisión en momentos de crisis, había dado lugar a un entramado normativo muy complejo y poco transparente que había minado el respaldo político por parte de los Estados miembros. En febrero de 2020, la Comisión Europea había señalado estas debilidades16 y había planteado la necesidad de una reforma en profundidad de este marco de supervisión fiscal que debió posponer por la pandemia.
El abrupto cambio del panorama económico y las finanzas públicas europeas ante la crisis ha hecho más evidente la necesidad de acometer esta reforma más ambiciosa y profunda de lo inicialmente previsto, antes de desactivar la cláusula de escape inicialmente prevista para 2023. Por ello, se abrió un periodo de reflexión sobre una serie de cuestiones (recuadro 3).
También está en debate la posibilidad de contar con nuevos recursos propios para el presupuesto comunitario, entre los que se contemplan: 1) un mecanismo de ajuste en frontera de las emisiones de carbono, sobre el que el ECOFIN ha alcanzado ya un acuerdo en marzo de 2022, 2) un impuesto digital que afectaría a las actividades empresariales digitales y 3) un recurso propio basado en el régimen de comercio de derechos de emisión de la Unión Europea.
La crisis de Ucrania ha abierto un nuevo escenario, en el que la política fiscal cobra de nuevo protagonismo ante la necesidad de apoyar la respuesta a las consecuencias de la guerra por parte de los Estados miembros. La Comisión plantea un tono neutro a nivel agregado para la política fiscal de la Unión, diferenciando por países en función de su situación concreta. El debate se centra ahora en la reflexión sobre cuándo activar el Pacto de Estabilidad o cómo abordar la reforma de las reglas fiscales en este nuevo escenario. A este respecto, cabe señalar la propuesta conjunta presentada en marzo de 2022 por España y Países Bajos para crear colchones fiscales personalizados con sendas de reducción de deuda flexibles y adaptadas a la situación de cada país17.
Desde el inicio de la pandemia, el BCE había articulado una respuesta rápida y contundente de política monetaria con los programas de compra de activos, principalmente, el Programa de Compras de
Emergencia ante la Pandemia (PEPP) y las operaciones de financiación a largo plazo con objetivo específico (TLTRO) mientras que los tipos de interés oficiales se habían mantenido invariables. Estas decisiones guiaron la política monetaria también durante 2021.
El balance de esta actuación del BCE durante la pandemia ha sido muy positivo, contribuyendo a minimizar el impacto económico a corto y largo plazo, permitiendo a los países más vulnerables articular el impulso fiscal necesario y eliminado el riesgo de fragmentación financiera en el conjunto de la zona euro. Durante estos dos años, el BCE ha ido recalibrando en tiempo real y de forma anticipada sus instrumentos de política monetaria con el objetivo de asegurar la liquidez, apoyar el flujo de crédito a todos los sectores de la economía con unas condiciones de financiación favorables y preservar la estabilidad financiera.
El uso intensivo de la expansión cuantitativa (gráfico 2) ha tenido un efecto directo en el tamaño y la composición del balance del BCE. Los últimos datos disponibles, para marzo de 2022, reflejan un máximo histórico de 8,7 billones de euros, casi cuatro veces más que el existente a finales de 2019 (2,3 billones de euros). Respecto a su composición, los activos relacionados con las operaciones de política monetaria (operaciones de financiación a más largo plazo con objetivos específicos) y el programa de compras de activos, concentraban el grueso de las operaciones. La preocupación por el balance excesivo y la necesidad de empezar a reducirlo cobra aún más relevancia en un contexto de repunte inflacionista como el actual.
A lo largo de 2021 y una vez que se constataba la recuperación, la atención se centró en la necesidad de gestionar la normalización de la política monetaria durante la misma, en un contexto de repunte de la inflación, contribuyendo a una salida de la crisis sin riesgos para el crecimiento y, al mismo tiempo, garantizando que dicha gestión era consistente con los objetivos del BCE y con la nueva estrategia de política monetaria definida en julio de 2021.
Tres ámbitos definían esta nueva estrategia. El primero, relativo al objetivo de inflación, que se definía en el 2 por 100 a medio plazo de forma simétrica y más flexible, al considerar no deseadas tanto las desviaciones al alza y a la baja y pudiendo actuar, por tanto, en ambos casos18. Asimismo, el Índice Armonizado de Precios al Consumo (IAPC) continuaba siendo el indicador de precios de referencia, aunque se recomendaba incluir en su cálculo los precios de la vivienda en propiedad. El segundo aspecto se refería a los instrumentos de política monetaria, donde el tipo de interés seguiría siendo el instrumento principal aunque se incluían también tanto la comunicación sobre la orientación futura de la política monetaria como las compras de activos y las inyecciones de liquidez a más largo plazo, que se utilizarían según se considerase necesario. Por último, el BCE identificaba las implicaciones del cambio climático en la dinámica de precios y de forma más amplia en la economía y el sistema financiero, por lo que se comprometía a incorporarlas en sus referencias de política monetaria y en los instrumentos utilizados.
En un contexto de máxima incertidumbre ante el repunte de la inflación, que el BCE consideraba como un fenómeno transitorio, en diciembre de 2021, anunció el fin del programa de compras de activos en el marco del PEPP para finales de marzo de 2022 y una reducción escalonada del ritmo de compras hasta entonces. No obstante, para asegurar que la orientación de la política monetaria seguía siendo coherente con la estabilización de la inflación en su objetivo a medio plazo, escalonó también el ritmo de compras netas mensuales del programa de compra de activos (APP), 40.000, 30.000 y 20.000 millones de euros, en el segundo, tercer y a partir del cuarto trimestre de 2022, respectivamente y durante el tiempo que fuese necesario para reforzar el impacto acomodaticio de los tipos de interés oficiales. Además, el Consejo de Gobierno indicó que las compras netas finalizarían poco antes de que comenzasen a subir los tipos.
Aunque este conjunto de decisiones buscaba modular el tono de la política monetaria con el fin de anclar las expectativas de inflación, al tener el repunte inflacionista su origen en la oferta, la política monetaria podría no ser efectiva y, en cambio, sí condicionar la recuperación. La invasión de Ucrania en un contexto de presiones inflacionistas aún mayores y elevada incertidumbre ha abierto un nuevo escenario en el que el BCE ha dado un paso adicional en la normalización de la política monetaria con la decisión en marzo de 2022 de flexibilizar y mantener abiertas todas las opciones de actuación a futuro con el fin de reaccionar en cada momento a la vista de los datos observados.
Si bien las previsiones más recientes del BCE19 recogen que la inflación descenderá progresivamente, estabilizándose en niveles próximos al 2 por 100 en 2023, el BCE consideró necesario acelerar la retirada del programa de compras de activos, reduciendo los volúmenes de compras mensuales de forma más rápida que lo anunciado en diciembre para finalizar el programa en junio. Asimismo, anunció un cambio respecto a la orientación de los tipos de interés, ampliando el margen para una futura subida de tipos tras finalizar las compras de activos al indicar que transcurrirá «algún tiempo» y dicha subida será, además, gradual. Ello implicaba, de facto, desvincular en el tiempo el final de las compras netas del programa de compra de activos y la primera subida de tipos.
Durante 2021, la Unión Europea logró avances importantes en el ámbito de la transición ecológica. En junio de 2021 se aprobó la Ley Europea del clima20, que situaba a Europa a la cabeza de la transición
ecológica en el mundo. Suponía un hito normativo al recoger de forma vinculante los objetivos de neutralidad climática para 2050 y emisiones negativas a partir de entonces, y la reducción de las emisiones netas de gases de efecto invernadero al menos un 55 por 100 para 2030. También señalaba que la Comisión propondría un objetivo climático intermedio
para 2040, si procedía, a más tardar seis meses después del primer balance mundial realizado con arreglo al Acuerdo de París, y presentaría un presupuesto indicativo de emisiones de gases de efecto invernadero para el periodo 2030-2050.
Además, en julio la Comisión presentó el paquete de medidas Fit for 5521, que era el marco normativo para alcanzar la neutralidad climática en 2050, regulando instrumentos legislativos en materia de clima, energía, uso del suelo, transporte y fiscalidad.
La transición ecológica ha inspirado, asimismo, la reforma de la PAC adoptada formalmente en 2021 (recuadro 4).
Del mismo modo, la Unión Europea continuó afrontando el reto que supone la transición digital con una dimensión estratégica en aras de lograr una «soberanía digital europea» y construir un verdadero mercado único digital, con capacidad para definir normas, tomar decisiones tecnológicas autónomas y desarrollar y desplegar capacidades e infraestructuras digitales estratégicas.
Ambas transiciones, verde y digital, constituyen prioridades clave de inversión en el NGEU y en los planes de recuperación y resiliencia de los Estados miembros, que constituyen, por tanto, una oportunidad para avanzar a este respecto en el conjunto de la Unión.
Por otro lado, más allá de estas prioridades clave, la guerra de Ucrania ha puesto en evidencia la dependencia energética de la Unión Europea. La Declaración de Versalles (reunión informal de los jefes de Estado o de Gobierno) de 11 de marzo de 2022, recogía que «mientras la Unión se esfuerza por alcanzar el objetivo de neutralidad climática, la situación ante el conflicto bélico requiere una reevaluación exhaustiva del modo en que se garantiza la seguridad del abastecimiento energético y avanzar hacia la independencia de las importaciones de gas, petróleo y carbón ruso». La Comisión de hecho, ha plasmado estos objetivos en la comunicación REPowerEU22 , en la que sitúa el objetivo de independencia de los combustibles fósiles rusos mucho antes de 2030, empezando por el gas y esbozando medidas para responder al aumento de los precios de la energía y reconstituir las reservas de gas para el próximo invierno diversificando el suministro, acelerando el despliegue de gases renovables y sustituyendo el gas en calefacción y electricidad. Además, con el fin de mitigar el impacto de los altos precios de la energía, la Comisión presentará antes de mayo una propuesta concreta valorando las opciones de reforma del mercado energético y el desacople de los precios energéticos de los precios del gas, teniendo en cuenta las circunstancias nacionales y la combinación energética de los Estados miembros23. Asimismo, la Comisión presentará a los Estados miembros orientaciones adicionales, confirmando la posibilidad de regular los precios en circunstancias excepcionales y estableciendo la manera en que estos podrán redistribuir entre los consumidores los ingresos procedentes de los elevados beneficios del sector energético y del comercio de derechos de emisión. Con el fin de que se atiendan sus necesidades, España y Portugal enviaron un documento conjunto con sus planteamientos para esta cuestión, que al cierre de esta Memoria ha sido aceptado de forma preliminar por la Comisión Europea y está a la espera de incorporarse al texto definitivo que presente la Comisión.
Por otro lado, ante el aumento de la inestabilidad, la competencia estratégica y las amenazas a la seguridad, la Declaración de Versalles recogía también la responsabilidad de los Estados miembros respecto de su seguridad (refuerzo de las capacidades de defensa) y adoptaban medidas para construir la soberanía europea, reducir las dependencias estratégicas (materias primas fundamentales, semiconductores, sanidad, ámbito digital y alimentos) y diseñar un nuevo modelo de crecimiento e inversión para 2030 con una base económica más sólida. Esto requiere crear un entorno que facilite y atraiga la inversión y mercados financieros más integrados y competitivos mediante la profundización de la Unión de los Mercados de Capitales y la culminación de la Unión Bancaria, que siguen estando incompletas y limitan las posibilidades para garantizar la estabilidad y la integración financiera en la Unión.
8. La Comisión pidió a los Estados miembros que acelerasen el despliegue de la vacunación en toda Europa. COM (2021) 35 final. En mayo de 2021, se adoptó formalmente el acuerdo sobre el Certificado COVID Digital de la Unión Europea, de cara a la libre circulación.
9. En noviembre de 2020, la Comisión ya había presentado distintas propuestas al respecto: para crear la Unión Europea de la Salud y reforzar el Centro Europeo para la Prevención y el Control de las Enfermedades y la Agencia Europea del Medicamento, claves en la gestión de la pandemia, COM (2020) 724 final y otra para adoptar un Reglamento sobre amenazas transfronterizas graves para la salud 727 final, ambas de 11 de noviembre.
10. Informe CES 3/2021, La gobernanza económica de la Unión Europea. El impacto de la pandemia.
11. Reglamento (UE) 2021/522.
12. Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo de 12 de febrero de 2021 por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia.
13. Pfeiffer, P.; Varga, J. y Veld, J., Quantifying Spillovers of Next Generation EU Investment, Discussion Paper núm. 144, Comisión Europea, 2021.
14. Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo de 12 de febrero de 2021 por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia.
15. Véase Informe CES 3/2021, La gobernanza... op. cit.
16. Comisión Europea, Revisión de la gobernanza económica, COM (2020) 55 final.
17. Gobierno de España, Posición conjunta de España y Países Bajos sobre las áreas prioritarias de la agenda de política económica y financiera de la Unión Europea en 2022, abril de 2022.
18. BCE, The ECB’s monetary policy strategy statement, 8 de julio, 2021.
19. BCE, Proyecciones macroeconómicas elaboradas por los expertos del BCE para la zona del euro, marzo de 2022.
20. DOCE, Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece el marco para lograr la neutralidad climática y se modifican los Reglamentos (CE) núms. 401/2009 y (UE) 2018/1999 («Legislación europea sobre el clima»).
21. Comisión Europea, Objetivo 55: cumplimiento del objetivo climático de la Unión Europea para 2030 en el camino hacia la neutralidad climática, COM (2021) 550 final.
22. Comisión Europea, REPowerEU: Acción conjunta para una energía más asequible, segura y sostenible, COM (2022) 108 final, de 8 de marzo.
23. Consejo Europeo, Conclusiones del Consejo Europeo, 24 y 25 de marzo de 2022.
Política económica de la
Unión Europea en 2021 y
retos de futuro
Tras haber adoptado numerosas medidas para hacer frente a la pandemia en 2020, un año después la Unión Europea seguía centrando su actuación, por un lado, en adoptar medidas ante los sucesivos rebrotes y avanzar la campaña de vacunación y, por otro, atajar las consecuencias económicas y sociales de la crisis e impulsar la recuperación.
En el ámbito sanitario, la Comisión Europea abordó la necesidad de avanzar en la vacunación, con una estrategia centralizada de compra y distribución de vacunas y una estrategia coordinada de vacunación a escala europea8, pero también de superar las limitaciones derivadas de la carencia de instituciones europeas que pudieran gestionar, más allá del ámbito económico, la respuesta a una emergencia sanitaria como esta. La necesidad de establecer estrategias sanitarias nacionales distintas según las circunstancias (dado que la salud es una competencia de los Estados miembros) hizo evidente el conflicto con el principio de libre circulación, que no se había planteado hasta ahora y hacía necesario impulsar el desarrollo de una Europa de la salud9 para responder con mayor eficacia a crisis sanitarias transfronterizas10
Todo ello llevó a la puesta en marcha del programa UEproSalud11 por parte de la Comisión, con el objetivo de contribuir a la recuperación posterior a la pandemia mediante la mejora de la salud de la población, el apoyo para enfrentar las amenazas transfronterizas para la salud y el impulso a la capacidad de la Unión para responder eficazmente a futuras crisis sanitarias. En septiembre de 2021, se creó la Autoridad de Preparación y Respuesta ante Emergencias Sanitarias (HERA), como estructura permanente dotada con herramientas y recursos adecuados, que sustituía a las soluciones provisionales que se habían adoptado para la gestión y respuesta sanitaria a la pandemia. La HERA es un pilar clave para avanzar hacia la Unión Europea de la Salud y un activo fundamental para prevenir, detectar y responder rápidamente a las emergencias sanitarias.
La respuesta a la pandemia desde la política fiscal había supuesto la puesta en marcha de medidas temporales que continuaron durante 2021. Conforme se eliminasen las restricciones y las economías entrasen en una senda de recuperación, las medidas se irían retirando y permitirían sanear progresivamente las cuentas públicas. En todo caso, la Comisión Europea recomendaba mantener políticas fiscales expansivas al menos hasta 2022 para apoyar la recuperación económica, aprovechando además el margen fiscal que otorgaba el Next Generation EU (NGEU). Precisamente, este se convertía en el instrumento comunitario de política económica más importante de las últimas décadas.
Dotado con 750.000 millones de euros, alineado con el Marco Financiero Plurianual 2021-2027 e incorporado al Semestre Europeo, tenía como objetivo financiar programas de inversiones y reformas estructurales en los Estados miembros para lograr una recuperación rápida, pero también para impulsar la transformación hacia un modelo económico y social más resiliente a medio plazo; las transiciones verde y digital se convertían en vectores clave para guiar las inversiones de los Estados miembros12. El 90 por 100 de los fondos se asignaban al Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR), principal herramienta para desplegar el NGEU en los Estados miembros y el 10 por 100 restante reforzaba distintas políticas europeas como la política de cohesión con un nuevo instrumento de ayuda (REACT EU).
En todo caso, existe una elevada incertidumbre sobre el impacto potencial del NGEU, que dependerá de la capacidad de absorción de los Estados miembros y las inversiones llevadas a cabo, así como del efecto que puedan tener las reformas estructurales sobre las mismas. La Comisión había estimado inicialmente un impacto importante si se gastaban todas las transferencias y al menos la mitad de los créditos, a corto plazo, tanto por el impulso de la demanda agregada como por el efecto arrastre sobre la inversión privada y, a largo plazo, por el aumento de la productividad y la resiliencia frente a futuras crisis como resultado de las inversiones llevadas a cabo. Además, se esperaría un impacto positivo para el conjunto de la Unión Europea por los efectos contagio (spillover) entre países (vía flujos comerciales y mercados financieros), que supondrían un aumento del PIB (alrededor de un tercio más)13. No obstante, estos impactos quedan ahora condicionados a las consecuencias en la Unión Europea del conflicto bélico en Ucrania.
Para acceder a los recursos del MRR, los Estados miembros elaboraron sus planes nacionales de recuperación y resiliencia detallando las reformas e inversiones que pretendían financiar con cargo al mismo y atendiendo a las recomendaciones que la Comisión había venido formulando a cada país en el marco del Semestre Europeo, así como a las prioridades políticas y estrategias comunitarias, particularmente en el terreno de las transiciones ecológica y digital. Al menos el 37 por 100 de los fondos debían asignarse a proyectos que contribuyesen a la lucha contra el cambio climático y la protección del medio ambiente y el 20 por 100 a proyectos de transformación digital. Asimismo, ninguno de ellos debía causar un daño significativo al medio ambiente14.
Todos los Estados miembros solicitaron la totalidad de los recursos en concepto de transferencias, pero solo siete solicitaron también los créditos; entre ellos Grecia, Italia y Rumanía que solicitaron la totalidad de la cuantía asignada. España, Italia y Francia concentran más del 50 por 100 del total de las transferencias.
Los planes fueron evaluados por la Comisión y posteriormente aprobados por el Consejo Europeo como requisito imprescindible para el desembolso de los fondos. La aprobación de los distintos planes a partir de julio de 2021 activó el primer pago del 13 por 100 en concepto de prefinanciación de las subvenciones asignadas a cada país. Los desembolsos sucesivos dependían del ritmo de seguimiento y progreso (en forma de cumplimiento de hitos y objetivos) comprometido con la Comisión Europea. Al cierre de esta Memoria anual, España, Francia, Grecia, Italia y Portugal habían solicitado un segundo desembolso atendiendo al cumplimiento de hitos y objetivos comprometidos e incluso España había solicitado ya el tercero.
La necesidad de articular una política fiscal activa ante la pandemia, primero activando la cláusula de escape del Pacto de Estabilidad y Crecimiento para permitir políticas nacionales de apoyo fiscal masivo y creando instrumentos fiscales supranacionales temporales y después con el NGEU, que constituye un primer paso para la creación de herramientas europeas de estabilización macroeconómica, ha hecho aún más evidente que el marco de reglas fiscales existente no resulta eficaz e impide articular políticas fiscales discrecionales nacionales para hacer frente a perturbaciones inesperadas15.
De forma previa a la pandemia ya existía consenso respecto a la necesidad de reformar el marco de supervisión europeo de las finanzas públicas nacionales, ante la evidencia de que su aplicación reforzada tras las crisis financiera y de deuda soberana había conducido al despliegue de políticas fiscales marcadamente procíclicas, centradas de manera generalizada en la reducción de la inversión pública, que retrasaron la recuperación y lastraron el crecimiento económico, redujeron la eficacia de la política monetaria, e incluso fueron contraproducentes para la propia dinámica de la deuda en algunos países. Pero también sobre que las sucesivas reformas adoptadas desde 1997 para introducir cierta flexibilidad y para reforzar la supervisión en momentos de crisis, había dado lugar a un entramado normativo muy complejo y poco transparente que había minado el respaldo político por parte de los Estados miembros. En febrero de 2020, la Comisión Europea había señalado estas debilidades16 y había planteado la necesidad de una reforma en profundidad de este marco de supervisión fiscal que debió posponer por la pandemia.
El abrupto cambio del panorama económico y las finanzas públicas europeas ante la crisis ha hecho más evidente la necesidad de acometer esta reforma más ambiciosa y profunda de lo inicialmente previsto, antes de desactivar la cláusula de escape inicialmente prevista para 2023. Por ello, se abrió un periodo de reflexión sobre una serie de cuestiones (recuadro 3).
También está en debate la posibilidad de contar con nuevos recursos propios para el presupuesto comunitario, entre los que se contemplan: 1) un mecanismo de ajuste en frontera de las emisiones de carbono, sobre el que el ECOFIN ha alcanzado ya un acuerdo en marzo de 2022, 2) un impuesto digital que afectaría a las actividades empresariales digitales y 3) un recurso propio basado en el régimen de comercio de derechos de emisión de la Unión Europea.
La crisis de Ucrania ha abierto un nuevo escenario, en el que la política fiscal cobra de nuevo protagonismo ante la necesidad de apoyar la respuesta a las consecuencias de la guerra por parte de los Estados miembros. La Comisión plantea un tono neutro a nivel agregado para la política fiscal de la Unión, diferenciando por países en función de su situación concreta. El debate se centra ahora en la reflexión sobre cuándo activar el Pacto de Estabilidad o cómo abordar la reforma de las reglas fiscales en este nuevo escenario. A este respecto, cabe señalar la propuesta conjunta presentada en marzo de 2022 por España y Países Bajos para crear colchones fiscales personalizados con sendas de reducción de deuda flexibles y adaptadas a la situación de cada país17.
Desde el inicio de la pandemia, el BCE había articulado una respuesta rápida y contundente de política monetaria con los programas de compra de activos, principalmente, el Programa de Compras de Emergencia ante la Pandemia (PEPP) y las operaciones de financiación a largo plazo con objetivo específico (TLTRO) mientras que los tipos de interés oficiales se habían mantenido invariables. Estas decisiones guiaron la política monetaria también durante 2021.
El balance de esta actuación del BCE durante la pandemia ha sido muy positivo, contribuyendo a minimizar el impacto económico a corto y largo plazo, permitiendo a los países más vulnerables articular el impulso fiscal necesario y eliminado el riesgo de fragmentación financiera en el conjunto de la zona euro. Durante estos dos años, el BCE ha ido recalibrando en tiempo real y de forma anticipada sus instrumentos de política monetaria con el objetivo de asegurar la liquidez, apoyar el flujo de crédito a todos los sectores de la economía con unas condiciones de financiación favorables y preservar la estabilidad financiera.
El uso intensivo de la expansión cuantitativa (gráfico 2) ha tenido un efecto directo en el tamaño y la composición del balance del BCE. Los últimos datos disponibles, para marzo de 2022, reflejan un máximo histórico de 8,7 billones de euros, casi cuatro veces más que el existente a finales de 2019 (2,3 billones de euros). Respecto a su composición, los activos relacionados con las operaciones de política monetaria (operaciones de financiación a más largo plazo con objetivos específicos) y el programa de compras de activos, concentraban el grueso de las operaciones. La preocupación por el balance excesivo y la necesidad de empezar a reducirlo cobra aún más relevancia en un contexto de repunte inflacionista como el actual.
A lo largo de 2021 y una vez que se constataba la recuperación, la atención se centró en la necesidad de gestionar la normalización de la política monetaria durante la misma, en un contexto de repunte de la inflación, contribuyendo a una salida de la crisis sin riesgos para el crecimiento y, al mismo tiempo, garantizando que dicha gestión era consistente con los objetivos del BCE y con la nueva estrategia de política monetaria definida en julio de 2021.
Tres ámbitos definían esta nueva estrategia. El primero, relativo al objetivo de inflación, que se definía en el 2 por 100 a medio plazo de forma simétrica y más flexible, al considerar no deseadas tanto las desviaciones al alza y a la baja y pudiendo actuar, por tanto, en ambos casos18. Asimismo, el Índice Armonizado de Precios al Consumo (IAPC) continuaba siendo el indicador de precios de referencia, aunque se recomendaba incluir en su cálculo los precios de la vivienda en propiedad. El segundo aspecto se refería a los instrumentos de política monetaria, donde el tipo de interés seguiría siendo el instrumento principal aunque se incluían también tanto la comunicación sobre la orientación futura de la política monetaria como las compras de activos y las inyecciones de liquidez a más largo plazo, que se utilizarían según se considerase necesario. Por último, el BCE identificaba las implicaciones del cambio climático en la dinámica de precios y de forma más amplia en la economía y el sistema financiero, por lo que se comprometía a incorporarlas en sus referencias de política monetaria y en los instrumentos utilizados.
En un contexto de máxima incertidumbre ante el repunte de la inflación, que el BCE consideraba como un fenómeno transitorio, en diciembre de 2021, anunció el fin del programa de compras de activos en el marco del PEPP para finales de marzo de 2022 y una reducción escalonada del ritmo de compras hasta entonces. No obstante, para asegurar que la orientación de la política monetaria seguía siendo coherente con la estabilización de la inflación en su objetivo a medio plazo, escalonó también el ritmo de compras netas mensuales del programa de compra de activos (APP), 40.000, 30.000 y 20.000 millones de euros, en el segundo, tercer y a partir del cuarto trimestre de 2022, respectivamente y durante el tiempo que fuese necesario para reforzar el impacto acomodaticio de los tipos de interés oficiales. Además, el Consejo de Gobierno indicó que las compras netas finalizarían poco antes de que comenzasen a subir los tipos.
Aunque este conjunto de decisiones buscaba modular el tono de la política monetaria con el fin de anclar las expectativas de inflación, al tener el repunte inflacionista su origen en la oferta, la política monetaria podría no ser efectiva y, en cambio, sí condicionar la recuperación. La invasión de Ucrania en un contexto de presiones inflacionistas aún mayores y elevada incertidumbre ha abierto un nuevo escenario en el que el BCE ha dado un paso adicional en la normalización de la política monetaria con la decisión en marzo de 2022 de flexibilizar y mantener abiertas todas las opciones de actuación a futuro con el fin de reaccionar en cada momento a la vista de los datos observados.
Si bien las previsiones más recientes del BCE19 recogen que la inflación descenderá progresivamente, estabilizándose en niveles próximos al 2 por 100 en 2023, el BCE consideró necesario acelerar la retirada del programa de compras de activos, reduciendo los volúmenes de compras mensuales de forma más rápida que lo anunciado en diciembre para finalizar el programa en junio. Asimismo, anunció un cambio respecto a la orientación de los tipos de interés, ampliando el margen para una futura subida de tipos tras finalizar las compras de activos al indicar que transcurrirá «algún tiempo» y dicha subida será, además, gradual. Ello implicaba, de facto, desvincular en el tiempo el final de las compras netas del programa de compra de activos y la primera subida de tipos.
Durante 2021, la Unión Europea logró avances importantes en el ámbito de la transición ecológica. En junio de 2021 se aprobó la Ley Europea del clima20, que situaba a Europa a la cabeza de la transición ecológica en el mundo. Suponía un hito normativo al recoger de forma vinculante los objetivos de neutralidad climática para 2050 y emisiones negativas a partir de entonces, y la reducción de las emisiones netas de gases de efecto invernadero al menos un 55 por 100 para 2030. También señalaba que la Comisión propondría un objetivo climático intermedio para 2040, si procedía, a más tardar seis meses después del primer balance mundial realizado con arreglo al Acuerdo de París, y presentaría un presupuesto indicativo de emisiones de gases de efecto invernadero para el periodo 2030-2050.
Además, en julio la Comisión presentó el paquete de medidas Fit for 5521, que era el marco normativo para alcanzar la neutralidad climática en 2050, regulando instrumentos legislativos en materia de clima, energía, uso del suelo, transporte y fiscalidad.
La transición ecológica ha inspirado, asimismo, la reforma de la PAC adoptada formalmente en 2021 (recuadro 4).
Del mismo modo, la Unión Europea continuó afrontando el reto que supone la transición digital con una dimensión estratégica en aras de lograr una «soberanía digital europea» y construir un verdadero mercado único digital, con capacidad para definir normas, tomar decisiones tecnológicas autónomas y desarrollar y desplegar capacidades e infraestructuras digitales estratégicas.
Ambas transiciones, verde y digital, constituyen prioridades clave de inversión en el NGEU y en los planes de recuperación y resiliencia de los Estados miembros, que constituyen, por tanto, una oportunidad para avanzar a este respecto en el conjunto de la Unión.
Por otro lado, más allá de estas prioridades clave, la guerra de Ucrania ha puesto en evidencia la dependencia energética de la Unión Europea. La Declaración de Versalles (reunión informal de los jefes de Estado o de Gobierno) de 11 de marzo de 2022, recogía que «mientras la Unión se esfuerza por alcanzar el objetivo de neutralidad climática, la situación ante el conflicto bélico requiere una reevaluación exhaustiva del modo en que se garantiza la seguridad del abastecimiento energético y avanzar hacia la independencia de las importaciones de gas, petróleo y carbón ruso». La Comisión de hecho, ha plasmado estos objetivos en la comunicación REPowerEU22 , en la que sitúa el objetivo de independencia de los combustibles fósiles rusos mucho antes de 2030, empezando por el gas y esbozando medidas para responder al aumento de los precios de la energía y reconstituir las reservas de gas para el próximo invierno diversificando el suministro, acelerando el despliegue de gases renovables y sustituyendo el gas en calefacción y electricidad. Además, con el fin de mitigar el impacto de los altos precios de la energía, la Comisión presentará antes de mayo una propuesta concreta valorando las opciones de reforma del mercado energético y el desacople de los precios energéticos de los precios del gas, teniendo en cuenta las circunstancias nacionales y la combinación energética de los Estados miembros23. Asimismo, la Comisión presentará a los Estados miembros orientaciones adicionales, confirmando la posibilidad de regular los precios en circunstancias excepcionales y estableciendo la manera en que estos podrán redistribuir entre los consumidores los ingresos procedentes de los elevados beneficios del sector energético y del comercio de derechos de emisión. Con el fin de que se atiendan sus necesidades, España y Portugal enviaron un documento conjunto con sus planteamientos para esta cuestión, que al cierre de esta Memoria ha sido aceptado de forma preliminar por la Comisión Europea y está a la espera de incorporarse al texto definitivo que presente la Comisión.
Por otro lado, ante el aumento de la inestabilidad, la competencia estratégica y las amenazas a la seguridad, la Declaración de Versalles recogía también la responsabilidad de los Estados miembros respecto de su seguridad (refuerzo de las capacidades de defensa) y adoptaban medidas para construir la soberanía europea, reducir las dependencias estratégicas (materias primas fundamentales, semiconductores, sanidad, ámbito digital y alimentos) y diseñar un nuevo modelo de crecimiento e inversión para 2030 con una base económica más sólida. Esto requiere crear un entorno que facilite y atraiga la inversión y mercados financieros más integrados y competitivos mediante la profundización de la Unión de los Mercados de Capitales y la culminación de la Unión Bancaria, que siguen estando incompletas y limitan las posibilidades para garantizar la estabilidad y la integración financiera en la Unión.
8. La Comisión pidió a los Estados miembros que acelerasen el despliegue de la vacunación en toda Europa. COM (2021) 35 final. En mayo de 2021, se adoptó formalmente el acuerdo sobre el Certificado COVID Digital de la Unión Europea, de cara a la libre circulación.
9. En noviembre de 2020, la Comisión ya había presentado distintas propuestas al respecto: para crear la Unión Europea de la Salud y reforzar el Centro Europeo para la Prevención y el Control de las Enfermedades y la Agencia Europea del Medicamento, claves en la gestión de la pandemia, COM (2020) 724 final y otra para adoptar un Reglamento sobre amenazas transfronterizas graves para la salud 727 final, ambas de 11 de noviembre.
10. Informe CES 3/2021, La gobernanza económica de la Unión Europea. El impacto de la pandemia.
11. Reglamento (UE) 2021/522.
12. Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo de 12 de febrero de 2021 por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia.
13. Pfeiffer, P.; Varga, J. y Veld, J., Quantifying Spillovers of Next Generation EU Investment, Discussion Paper núm. 144, Comisión Europea, 2021.
14. Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo de 12 de febrero de 2021 por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia.
15. Véase Informe CES 3/2021, La gobernanza... op. cit.
16. Comisión Europea, Revisión de la gobernanza económica, COM (2020) 55 final.
17. Gobierno de España, Posición conjunta de España y Países Bajos sobre las áreas prioritarias de la agenda de política económica y financiera de la Unión Europea en 2022, abril de 2022.
18. BCE, The ECB’s monetary policy strategy statement, 8 de julio, 2021.
19. BCE, Proyecciones macroeconómicas elaboradas por los expertos del BCE para la zona del euro, marzo de 2022.
20. DOCE, Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece el marco para lograr la neutralidad climática y se modifican los Reglamentos (CE) núms. 401/2009 y (UE) 2018/1999 («Legislación europea sobre el clima»).
21. Comisión Europea, Objetivo 55: cumplimiento del objetivo climático de la Unión Europea para 2030 en el camino hacia la neutralidad climática, COM (2021) 550 final.
22. Comisión Europea, REPowerEU: Acción conjunta para una energía más asequible, segura y sostenible, COM (2022) 108 final, de 8 de marzo.
23. Consejo Europeo, Conclusiones del Consejo Europeo, 24 y 25 de marzo de 2022.
