El CES aprueba un informe sobre políticas públicas para combatir la pobreza en España

• El CES considera que la pobreza en España es un problema de Estado que compromete la cohesión social y el crecimiento económico. Sin embargo, el lugar que ocupa este problema en el diseño de las políticas no se corresponde con la magnitud de este fenómeno.
• Las políticas de lucha contra la pobreza responden a dinámicas territoriales y políticas dispares, con enfoque, ritmo y respaldo presupuestario muy diferentes. El resultado es una diversidad de prestaciones de características y cuantías diferentes, dependiendo del lugar de residencia.
• Las situaciones de vulnerabilidad social afectan más a las personas en desempleo y con bajo nivel formativo, los extranjeros y los hogares con hijos, especialmente los monoparentales, encabezados mayoritariamente por mujeres. Está aumentado la población que queda atrapada en la pobreza.
• Todas las CCAA cuentan con algún programa de rentas mínimas de inserción, el panorama es heterogéneo, con variabilidad en los criterios para determinar sus cuantías y los valores de éstas. El lugar de residencia es determinante de si se reciben o no estas ayudas y de sus características.
• Se requiere reforzar la cooperación entre las distintas Administraciones con cometidos en el ámbito de los Servicios Sociales.
• Hay que avanzar en soluciones generales al problema de la pobreza energética, con determinación clara del área de las administraciones responsables.

El Consejo Económico y Social ha aprobado en su Pleno del día 25 de enero de 2017 el Informe sobre Políticas Públicas para Combatir la Pobreza en España por una amplia mayoría de 45 a favor y 2 abstenciones. Este Informe ha sido elaborado a iniciativa propia, y forma parte de una larga línea de trabajo del CES. El análisis de la pobreza en España, de sus causas y, sobre todo, la evaluación de los dispositivos existentes o necesarios viene siendo objeto de permanente estudio por parte del CES, en sus Memorias anuales y en Informes específicos, como el elaborado en 2013 sobre Distribución de la Renta en España.

Este Informe trata de aproximarse al mosaico de medidas, programas, prestaciones o ayudas que, fundamentalmente desde el ámbito de las políticas públicas, se orientan específicamente a combatir la pobreza. El CES ha considerado oportuno revisar desde el punto de vista de su eficacia y equidad el esquema vigente de medias contra la pobreza, partiendo de la constatación de que la crisis de los últimos años ha empeorado considerablemente las condiciones de vida y la situación económica de las familias, especialmente de las que ya partían de una situación más vulnerable.

• La pobreza en España es un problema de Estado, que compromete la cohesión social y el crecimiento económico, habiendo empeorado la situación en los años de crisis. El sistema de protección social y algunas políticas sociales desempeñan un papel relevante para atenuar la vulnerabilidad económica. Sin embargo, el lugar que ocupa este problema en el diseño de las distintas políticas no se corresponde con la magnitud de este fenómeno.

España viene arrastrando problemas de vulnerabilidad social, incluso desde el período expansivo anterior a la crisis, en el que los niveles de pobreza monetaria se mantuvieron en torno al 20%. Esta situación se ha visto agravada con la crisis. El 28,6% de la población española se encontraba en esta situación en 2015, 3,9 puntos más que al inicio de la crisis, distanciándose aún más de la media de la UE-27, del 23,7%.

• Las situaciones de vulnerabilidad afectan de manera más notable a las personas en desempleo y con bajo nivel formativo, la población extranjera y los hogares con hijos, especialmente los monoparentales, encabezados mayoritariamente por mujeres. Lo más preocupante es que está aumentando el porcentaje de población que entra en la pobreza y queda atrapada en ella. Esto pone de manifiesto la debilidad del sistema de bienestar para hacer frente a las situaciones más extremas de vulnerabilidad social.
• El riesgo de pobreza ha alcanzado niveles preocupantes en la UE, especialmente en algunos Estados miembros. Uno de los principales retos es hacer frente a la heterogeneidad existente en la región, en términos de incidencia y evolución de la pobreza, y en lo que se refiere a respuestas desde los sistemas de protección social.
• La pobreza constituye un problema multidimensional, por lo que las medidas para combatirla competen a diversos departamentos y niveles de la administración. Se encuentra plenamente descentralizado el grueso de las políticas de lucha contra la pobreza. Estas acciones responden a dinámicas políticas, sectoriales y territoriales dispares, con enfoque, ritmo y respaldo presupuestario muy diferente. El resultado es una diversidad de prestaciones y servicios de características y cuantías diferentes, dependiendo del lugar de residencia.
• Las políticas europeas han tenido la virtualidad de inducir al diseño de un plan de ámbito nacional, integrador de todas las políticas de lucha contra la pobreza, Plan Nacional de Inclusión Social (PNAIN). Su aprobación constituyó un avance en el ámbito de las políticas sociales. Con todo, el PNAIN contiene una estimación presupuestaria agregada en la que no se distingue una dotación presupuestaria propia. Por otro lado, el sistema de evaluación que contempla no resulta lo suficientemente detallado.

Hace falta reforzar la eficacia de las distintas iniciativas mediante una estrategia de lucha contra la pobreza más visible, integrada y coordinada, dotada de los instrumentos necesarios para su implantación, seguimiento y evaluación, que implique a todos los departamentos y niveles de las administraciones.

• Las ayudas de carácter asistencial desempeñan un papel limitado a la hora de superar esas situaciones, aunque contribuyen a la subsistencia material de los hogares más vulnerables. Por tanto su mantenimiento sigue siendo un imperativo del Estado Social.
• Las prestaciones contributivas tienen un papel preponderante en la prevención de la pobreza. El riesgo de pobreza en la vejez y en determinadas situaciones de discapacidad se ve atenuado por instrumentos dirigidos a los pensionistas con bajos recursos, como las pensiones no contributivas y los complementos a mínimos de las pensiones contributivas. Esto debe llevar a una reflexión por parte de los poderes públicos acerca de su obligación de garantizar un sistema de prestaciones adecuado y suficiente en la tercera edad, con especial atención a la situación de las mujeres.

En la mayoría de pensiones, la cuantía mínima supera el umbral de riesgo de pobreza. Sin embargo, el establecimiento de un límite máximo a la cuantía de las pensiones no contributivas supone que haya pensionistas, mayoritariamente mujeres, que no tengan asegurado un nivel mínimo de subsistencia.

• España es uno de los países de su entorno que menos gasto destina a protección familiar. El sistema es especialmente rígido, al establecer los 18 años como límite para ser considerado hijo dependiente, teniendo en cuenta que la emancipación juvenil es tardía.

Es necesario reflexionar sobre el actual sistema de prestaciones por hijo a cargo, de cara a ampliar su cobertura. Las soluciones a la pobreza en las familias con hijos a cargo requieren un enfoque integral y no sólo desde lo asistencial, mediante estrategias que combinen la ayuda a los padres para que accedan al mercado de trabajo con un apoyo a la renta adecuado y un acceso a los servicios, como educación, salud, vivienda y servicios sociales.

• La pensión de viudedad sigue cumpliendo un importante papel en la atenuación de riesgo de pobreza. Sin embargo, en muchos casos el importe de la pensión es insuficiente; de ahí que el sistema haya previsto la posibilidad de incrementar la cuantía en función de la situación socioeconómica de la beneficiaria.
• El sistema de protección social no cubre específicamente las situaciones de riesgo de pobreza que afectan a hogares monoparentales surgidos de las cada vez más frecuentes rupturas familiares y de las nuevas opciones personales de formación de familias .
• Todas las Comunidades y Ciudades Autónomas cuentan con algún programa de RMI. Un panorama bastante heterogéneo: la definición de unidad familiar o unidad económica de convivencia, los requisitos de residencia o empadronamiento o el sistema de incompatibilidades difieren. Gran variabilidad en los criterios utilizados para el establecimiento de las cuantías, y en sus valores: la cuantía máxima que no puede ser superada independientemente del tamaño de la unidad convivencial oscila entre los 372,76 euros de La Rioja y los 962,1 de Navarra.

La mayoría de las cuantías de las ayudas económicas estudiadas servirían para superar las situaciones más severas de pobreza, situándose no obstante muy próximas al umbral de riesgo de pobreza.

Si bien son mayoría las que definen la RMI como un derecho subjetivo, en algunas CCAA esta prestación depende de la disponibilidad presupuestaria. No cabe identificar la suma de todos estos programas como un sistema de garantía de rentas de subsistencia de último recurso. La ausencia de criterios mínimos comunes da lugar a que, ante la misma situación, el lugar de residencia sea determinante de si se recibe o no este tipo de ayuda, así como de sus características. No cabe hablar de universalidad de la protección económica contra la pobreza en nuestro país.

• A medida que ha ido aumentando el paro de larga duración, la protección por desempleo ha comenzado a dar señales de agotamiento, lo que apunta a la necesidad de mejorar su eficacia, en su vertiente de activación y de protección. Convendría potenciar su coordinación con otras vertientes de la protección social, en especial con los servicios sociales.
• Resulta necesario abordar la elaboración del mapa completo de prestaciones sociales, para dar cumplimiento a la Ley 27/2011, sobre actualización, adecuación y modernización del Sistema de Seguridad Social, así como por el Plan Nacional de Inclusión Social 2013-2016.
• Las prestaciones públicas en especie contribuyen tanto o más que las ayudas económicas a la prevención, atenuación y transmisión intergeneracional de la vulnerabilidad frente la pobreza. La renta bruta disponible de las familias se eleva en torno a un 17% cuando se toma en consideración las transferencias en especie.
• Los problemas de descoordinación territorial, duplicidad de servicios o prestaciones, lagunas, solapamientos y problemas de financiación, han llevado a un desarrollo desigual del Sistema de Servicios Sociales.

Frente a la importancia que debería tener la intervención social con personas socialmente vulnerables, la actividad queda principalmente absorbida por la gestión de las ayudas económicas.

Reforzar la eficacia de la lucha contra la pobreza implica reconocer el papel que deben ocupar los Servicios Sociales. Se requiere reforzar la cooperación entre las distintas administraciones competentes. Es necesario impulsar una mayor cooperación entre los servicios sociales y los organismos competentes en políticas activas de empleo y de protección por desempleo.

• La colaboración complementaria del Tercer Sector de Acción Social no puede diluir la responsabilidad en este ámbito de las Administraciones Públicas, ni derivar la defensa de los intereses sociales en una promoción o cooperación exclusiva con las entidades sin ánimo de lucro.
• El despliegue del Sistema de Atención a la Dependencia constituiría una de las herramientas más potentes en la lucha contra la pobreza sobre todo en la tercera edad. Sin embargo, su acción no ha cubierto enteramente las necesidades de la población dependiente.
• El sistema sanitario desarrolla una función esencial en la superación de las desigualdades en salud. Un mínimo porcentaje de la población (2%) declaraba haber necesitado asistencia médica y no haberla recibido. Es preciso profundizar en el análisis de las barreras que puedan estar impidiendo el acceso a los servicios sanitarios a los grupos más vulnerables.
• Por los cambios de notable calado sobre la condición de beneficiario con derecho a la prestación farmacéutica, es imprescindible una evaluación de estas medidas desde el punto de vista de sus efectos en la protección de la salud de las personas. Con respecto al copago es necesario prestar atención al hecho de que algunos requisitos para optar a la exención de la aportación (como la percepción de una determinada prestación o renta mínima) no den lugar a la exclusión de personas en situación de carencia de recursos.
• Sería deseable que las medidas adoptadas por las Comunidades Autónomas de ampliación de la cobertura de la atención sanitaria se abordaran en el ámbito de los órganos de cooperación del sistema, para garantizar la igualdad en el acceso al sistema sanitario.
• Los valores elevados de algunos indicadores predictores de otros problemas de salud entre los hogares con menor nivel socioeconómico apuntan a la necesidad de prestar atención a este problema en las orientaciones de las políticas de salud pública.
• Las carencias educativas aumentan el riesgo de pobreza. La política de becas es una de las medidas que más puede contribuir a superar las dificultades de acceso a la educación por alumnos pertenecientes a hogares en riesgo de pobreza. A pesar de la crisis, en las enseñanzas básicas, entre 2008 y 2015 se produce un descenso del número de becas.

Sería deseable que se abordara la evaluación del nuevo modelo de becas desde la perspectiva de sus efectos en la igualdad de oportunidades. La exigencia de requisitos académicos para la obtención de la parte variable de la beca, requeriría mayores esfuerzos en mejorar la calidad de la educación, especialmente los programas de refuerzo y otras medidas de compensación de las desigualdades.

• Debido a la relación entre bajo nivel educativo y abandono escolar con el riesgo de pobreza, cobran importancia las medidas de apoyo que permitan corregir la desventaja que supone partir de un contexto educativo y socioeconómico desfavorecido. Es necesario contar con información actualizada sobre la ejecución de los dos programas de cooperación territorial de compensación educativa en España.
• Muchas situaciones de riesgo de pobreza se inician o desembocan en problemas vinculados con la vivienda. Hasta ahora ha sido escasa la efectividad de las políticas públicas de garantizar el derecho a una vivienda digna.

La mayor parte de las soluciones dirigidas a personas más vulnerables se despliegan en el ámbito de las CC.AA. y las corporaciones locales. Sin embargo, no se cuenta con información de conjunto.

A pesar del profundo impacto que para las familias tienen los desahucios se trata de un problema social para cuyo análisis se carece de fuentes de información que recojan de manera homogénea a lo largo del tiempo las dimensiones reales del problema.

• Para las situaciones de pobreza energética, las ayudas económicas de emergencia social de los servicios sociales de las CC:AA. y Ayuntamientos, proporcionan en algunos casos respuesta a la perentoriedad de hacer frente a las facturas, si bien tienen un planteamiento muy heterogéneo, se desconoce su eficacia y no parecen constituir una solución duradera ante situaciones prolongadas de carencia de recursos.

Es preciso avanzar en la búsqueda de una solución general al problema de la imposibilidad de satisfacer las facturas de suministros por parte de personas que carecen de recursos económicos, con determinación clara del área de las administraciones públicas responsables.

• Es importante realizar investigaciones sobre el fenómeno de las personas sin hogar, para entender las causas y las estructuras del fenómeno y para elaborar políticas y coordinar y aplicar las estrategias adecuadas.
• El acceso en igualdad a los servicios básicos de carácter universal constituye una de las medidas más eficaces para combatir la pobreza. Para ello, es preciso el respaldo de un derecho subjetivo reconocido legalmente; sin embargo la situación de los servicios básicos considerados en este informe difiere.

La vivienda social o los servicios sociales básicos carecen de un desarrollo legal a nivel estatal como derechos subjetivos, lo que se ha traducido en un menor esfuerzo en gasto social y en que hayan sufrido más restricciones presupuestarias durante la crisis. En la práctica, su cobertura ha sido muy variable.

Algunas de las leyes de servicios sociales y de vivienda de última generación se contienen ambiciosas declaraciones de derechos e innovadoras soluciones que constituirían un avance en la lucha contra la pobreza. Sin embargo, se desconocen sus medios y sus resultados. Tampoco el mero reconocimiento legal como derecho subjetivo basta para garantizar su desarrollo y efectividad, si el esfuerzo presupuestario no acompaña.

• Aunque los sistemas de copago de diversos servicios públicos suelen considerar tramos de renta en la determinación de sus cuantías, éstos no deberían suponer una barrera para el acceso de las personas sin recursos a la cobertura de necesidades básicas.
• Pese a que el Estado conserva sus competencias de coordinación en esos mismos ámbitos,necesita reforzarla coninstrumentos específicos efectivos, sobre la base de la cooperación y el intercambio de buenas prácticas.

Es necesario crear un sistema de información que agrupe el conjunto de medidas abordadas en todos los ámbitos sectoriales y territoriales, especialmente en el municipal.

• Hacer frente a la complejidad de los problemas que rodean a la pobreza requiere un mayor conocimiento sobre los mismos, una estrategia propia de actuación y una clara definición del área y el nivel de las administraciones responsables.

La necesidad de avanzar en un esquema de gobernanza que, basado en el principio de cooperación y con pleno respeto a la distribución territorial de competencias en vigor, facilite el acuerdo sobre criterios comunes, el intercambio de buenas prácticas y la mejora de la eficacia del conjunto.

El texto íntegro del Informe 1/2017  sobre Políticas públicas para combatir la pobreza en España