Y es que la lucha contra el cambio climático constituye un caso paradigmático de los desafíos a los que se enfrenta la gobernanza de los denominados bienes públicos, o comunes, globales. El carácter global de las emisiones, los efectos desbordamiento y las actitudes de freeriding que restan eficacia a las normas medioambientales nacionales o regionales, la falta de internalización de los costes medioambientales en las cadenas globales de valor, los costes sociales de la transición energética o las dificultades para alcanzar un tratamiento fiscal homogéneo de las emisiones subrayan que la defensa del medio ambiente y el progreso hacia una economía descarbonizada transcienden a los intereses locales o geográficos.
El principal reto de la transición energética es la necesidad de que esta sea abordada de manera global, coordinada y cooperativa, máxime cuando viene acompañada de potenciales desequilibrios macroeconómicos86 durante el periodo de transición, cuya magnitud y efecto neto —sobre el empleo, el stock de capital, la inflación o las finanzas públicas— se desconocen.
Así, por ejemplo, las tensiones inflacionistas surgidas durante 202187, y agravadas por la crisis bélica, han venido a subrayar que, aunque en el largo plazo, un sistema energético con mayor presencia de renovables abarate la energía, durante la transición, se puede asistir a fuertes tensiones en el nivel de precios por factores como: el endurecimiento —y la extensión a más actividades— de los derechos de emisión y/o de la fiscalidad medioambiental o por las menores inversiones en energías fósiles, pese que todavía son necesarias durante el periodo de transición.
La Unión Europea, aun cuando representa solo un 7,5 por 100 de las emisiones mundiales de CO2, está decidida a liderar la acción por el clima a escala mundial. Este proceso se inició con el Winter Package en 2016, donde sentaba las bases de la transición energética europea, promoviendo la eficiencia energética, las energías renovables, la seguridad jurídica y el papel activo de los consumidores. En diciembre de 2019, presentó el Green Deal o Pacto Verde Europeo88 que recoge la hoja de ruta para lograr que Europa se convierta en el primer continente de emisiones neutras en 2050. En abril de 2021, se aprobó la Ley europea del clima89 que compromete política y legislativamente ese objetivo y, en julio de 2021, se presentó el paquete de medidas Fit for 5590, que ofrece el marco normativo para alcanzar en 2050 la neutralidad climática y que, entre otras medidas, contempla las siguientes:
Las propuestas suponen un empuje transformador en una multitud de sectores: energía, transporte, edificación, manufacturas, actividades agrarias e incluso servicios, afectando a los Estados miembros de manera muy distinta en función de su estructura productiva. De hecho, el principal reto al que se enfrenta la transición energética en la Unión Europea es la posible divergencia de intereses que puedan darse entre los socios, como lo sucecido durante las difíciles negociaciones sobre una propuesta común de taxonomía verde91, que sirve para determinar cuándo las inversiones pueden considerarse sostenibles y coherentes con los objetivos medioambientales de la Unión Europea. Frente a la primera propuesta, algunos socios comunitarios abogaron por incluir dentro de esta taxonomía a la energía nuclear o al gas, lo que llevó a la Comisión a calificarlos, en el texto final del Acto delegado complementario, como compatibles con la transición hacia la neutralidad climática bajo determinadas condiciones y en un horizonte temporal limitado.
Por otra parte, la UE-27 presenta una elevada dependencia de la importación de petróleo y gas, sobre todo de Rusia, que afecta a su vulnerabilidad a lo largo de la transición desde el punto de vista geopolítico o de su competitividad92. Esto ha venido dificultando la toma de decisiones internas dada la falta de una posición unánime a la hora de establecer acuerdos, alianzas o de definir una política comercial exterior en el ámbito de la energía. Pero las tensiones acontecidas en los mercados energéticos desde la invasión de Ucrania por parte de Rusia parecen haber impulsado la construcción de una postura común de los veintisiete. La respuesta urgente ofrecida por la Unión Europea, orientada a reducir la dependencia gasística comunitaria de Rusia (RePowerUE) es coherente con la transición energética en los aspectos de mejora de la eficiencia y de despliegue de renovables, sin embargo, permite un incremento temporal del uso de carbón, en línea con lo que otros países han hecho ante la escalada de precios del gas y fomenta las inversiones relacionadas con los hidrocarburos. En todo caso, lo sucedido subraya que la transición energética debe ir acompañada de medidas que contrarresten la volatilidad que puede originarse por razones geopolíticas o por shocks imprevistos.
De hecho, se ha reforzado la idea de lograr una autonomía estratégica abierta93 en el ámbito energético con un doble interés: por un lado, evitando que durante la transición se produzcan tensiones en los mercados energéticos y, por otro lado, que el tránsito a unas energías limpias no genere nuevas dependencias tecnológicas. Se hace hincapié en la necesidad de concentrar los esfuerzos en la diversificación del suministro, la potenciación de los recursos internos y el reciclado de productos y se han identificado como áreas clave para reforzar capacidades propias: las energías renovables, el almacenamiento energético —con la Alianza Europea de Baterías— y el hidrógeno renovable. Además, se insiste en la necesidad de asegurar las interconexiones energéticas, máxime cuando los avances en este terreno hasta ahora continúan siendo lentos y escasos.
Finalmente, la Comisión es consciente de que es necesario garantizar que la transición energética sea justa. Para ello, la Unión Europea ha puesto en marcha un mecanismo específico dotado con 55.000 millones de euros para el periodo 2021-2027 y ha propuesto en el nuevo paquete Fit for 55 dedicar el 25 por 100 de los ingresos procedentes de la extensión del comercio de emisiones a compensar a los colectivos más perjudicados a través de un Fondo Social para el Clima.
86. Pissani-Ferri, J., Climate Policy is Macroeconomic Policy, and the implications will be significant, Policy Brief, Peterson Institute for International Economics, 2021.
87. Veáse apartado Balance y perspectivas de este mismo capítulo.
88. El Pacto Verde Europeo, COM (2019) 640 final.
89. Reglamento (UE) 2021/1119, de 30 de junio de 2021, de 30 de junio de 2021 por el que se establece el marco para lograr la neutralidad climática, y modifica los Reglamentos (CE) núm. 401/2009 y (UE) 2018/1999 (Legislación europea sobre el clima).
90. «Objetivo 55»: cumplimiento del objetivo climático de la Unión Europea para 2030 en el camino hacia la neutralidad climática, COM (2021) 550 final.
91. Reglamento (UE) 2020/852 de 18 de junio de 2020, de 18 de junio de 2020 relativo al establecimiento de un marco para facilitar las inversiones sostenibles, que modifica el Reglamento (UE) 2019/2088.
92. Energy prices and costs in Europe, Commission staff working document, COM (2019) 1 final.
93. Revisión de la política comercial. Una política comercial abierta, sostenible y firme, COM (2021) 66 final. Actualización del nuevo modelo de industria de 2020: creación de un mercado único más sólido para la recuperación de Europa, COM (2021) 350 final.
Se revisa el régimen de comercio de derechos de emisión de la Unión Europea. Se plantean nuevos objetivos, se eliminarán gradualmente los derechos gratuitos para la aviación y se extiende el régimen al transporte marítimo y la aviación intracomunitaria
Se prevé un nuevo régimen de comercio de derechos de emisión de la Unión Europea para reducir las emisiones del transporte por carretera y los edificios (sectores hasta ahora exentos)
Se proyecta un nuevo mecanismo de ajuste en frontera que pondrá precio al CO2 en las importaciones de electricidad, cemento, fertilizantes, hierro, acero y aluminio, para evitar con ello las fugas de carbono por deslocalización
Aumentan los objetivos de participación de las energías renovables. Se hacen más estrictos los criterios de sostenibilidad en el uso de bioenergía y se admite el hidrógeno renovable como fuente para alcanzar esos objetivos.
A partir de 2035 los nuevos vehículos matriculados deberán ser de emisiones cero. Se imponen objetivos para las infraestructuras de recarga y repostaje para esos vehículos. Cada 60 km para la recargas eléctricas y 150 km para repostaje de hidrógeno.
Se proponen reglas para favorecer el desarrollo y el acceso al mercado y a las infraestructuras de los gases renovables y de los gases bajos en emisiones.
Y es que la lucha contra el cambio climático constituye un caso paradigmático de los desafíos a los que se enfrenta la gobernanza de los denominados bienes públicos, o comunes, globales. El carácter global de las emisiones, los efectos desbordamiento y las actitudes de freeriding que restan eficacia a las normas medioambientales nacionales o regionales, la falta de internalización de los costes medioambientales en las cadenas globales de valor, los costes sociales de la transición energética o las dificultades para alcanzar un tratamiento fiscal homogéneo de las emisiones subrayan que la defensa del medio ambiente y el progreso hacia una economía descarbonizada transcienden a los intereses locales o geográficos.
El principal reto de la transición energética es la necesidad de que esta sea abordada de manera global, coordinada y cooperativa, máxime cuando viene acompañada de potenciales desequilibrios macroeconómicos86 durante el periodo de transición, cuya magnitud y efecto neto —sobre el empleo, el stock de capital, la inflación o las finanzas públicas— se desconocen.
Así, por ejemplo, las tensiones inflacionistas surgidas durante 202187, y agravadas por la crisis bélica, han venido a subrayar que, aunque en el largo plazo, un sistema energético con mayor presencia de renovables abarate la energía, durante la transición, se puede asistir a fuertes tensiones en el nivel de precios por factores como: el endurecimiento —y la extensión a más actividades— de los derechos de emisión y/o de la fiscalidad medioambiental o por las menores inversiones en energías fósiles, pese que todavía son necesarias durante el periodo de transición.
La Unión Europea, aun cuando representa solo un 7,5 por 100 de las emisiones mundiales de CO2, está decidida a liderar la acción por el clima a escala mundial. Este proceso se inició con el Winter Package en 2016, donde sentaba las bases de la transición energética europea, promoviendo la eficiencia energética, las energías renovables, la seguridad jurídica y el papel activo de los consumidores. En diciembre de 2019, presentó el Green Deal o Pacto Verde Europeo88 que recoge la hoja de ruta para lograr que Europa se convierta en el primer continente de emisiones neutras en 2050. En abril de 2021, se aprobó la Ley europea del clima89 que compromete política y legislativamente ese objetivo y, en julio de 2021, se presentó el paquete de medidas Fit for 5590, que ofrece el marco normativo para alcanzar en 2050 la neutralidad climática y que, entre otras medidas, contempla las siguientes:
Las propuestas suponen un empuje transformador en una multitud de sectores: energía, transporte, edificación, manufacturas, actividades agrarias e incluso servicios, afectando a los Estados miembros de manera muy distinta en función de su estructura productiva. De hecho, el principal reto al que se enfrenta la transición energética en la Unión Europea es la posible divergencia de intereses que puedan darse entre los socios, como lo sucecido durante las difíciles negociaciones sobre una propuesta común de taxonomía verde91, que sirve para determinar cuándo las inversiones pueden considerarse sostenibles y coherentes con los objetivos medioambientales de la Unión Europea. Frente a la primera propuesta, algunos socios comunitarios abogaron por incluir dentro de esta taxonomía a la energía nuclear o al gas, lo que llevó a la Comisión a calificarlos, en el texto final del Acto delegado complementario, como compatibles con la transición hacia la neutralidad climática bajo determinadas condiciones y en un horizonte temporal limitado.
Por otra parte, la UE-27 presenta una elevada dependencia de la importación de petróleo y gas, sobre todo de Rusia, que afecta a su vulnerabilidad a lo largo de la transición desde el punto de vista geopolítico o de su competitividad92. Esto ha venido dificultando la toma de decisiones internas dada la falta de una posición unánime a la hora de establecer acuerdos, alianzas o de definir una política comercial exterior en el ámbito de la energía. Pero las tensiones acontecidas en los mercados energéticos desde la invasión de Ucrania por parte de Rusia parecen haber impulsado la construcción de una postura común de los veintisiete. La respuesta urgente ofrecida por la Unión Europea, orientada a reducir la dependencia gasística comunitaria de Rusia (RePowerUE) es coherente con la transición energética en los aspectos de mejora de la eficiencia y de despliegue de renovables, sin embargo, permite un incremento temporal del uso de carbón, en línea con lo que otros países han hecho ante la escalada de precios del gas y fomenta las inversiones relacionadas con los hidrocarburos. En todo caso, lo sucedido subraya que la transición energética debe ir acompañada de medidas que contrarresten la volatilidad que puede originarse por razones geopolíticas o por shocks imprevistos.
De hecho, se ha reforzado la idea de lograr una autonomía estratégica abierta93 en el ámbito energético con un doble interés: por un lado, evitando que durante la transición se produzcan tensiones en los mercados energéticos y, por otro lado, que el tránsito a unas energías limpias no genere nuevas dependencias tecnológicas. Se hace hincapié en la necesidad de concentrar los esfuerzos en la diversificación del suministro, la potenciación de los recursos internos y el reciclado de productos y se han identificado como áreas clave para reforzar capacidades propias: las energías renovables, el almacenamiento energético —con la Alianza Europea de Baterías— y el hidrógeno renovable. Además, se insiste en la necesidad de asegurar las interconexiones energéticas, máxime cuando los avances en este terreno hasta ahora continúan siendo lentos y escasos.
Finalmente, la Comisión es consciente de que es necesario garantizar que la transición energética sea justa. Para ello, la Unión Europea ha puesto en marcha un mecanismo específico dotado con 55.000 millones de euros para el periodo 2021-2027 y ha propuesto en el nuevo paquete Fit for 55 dedicar el 25 por 100 de los ingresos procedentes de la extensión del comercio de emisiones a compensar a los colectivos más perjudicados a través de un Fondo Social para el Clima.
Se revisa el régimen de comercio de derechos de emisión de la Unión Europea. Se plantean nuevos objetivos, se eliminarán gradualmente los derechos gratuitos para la aviación y se extiende el régimen al transporte marítimo y la aviación intracomunitaria
Se prevé un nuevo régimen de comercio de derechos de emisión de la Unión Europea para reducir las emisiones del transporte por carretera y los edificios (sectores hasta ahora exentos)
Se proyecta un nuevo mecanismo de ajuste en frontera que pondrá precio al CO2 en las importaciones de electricidad, cemento, fertilizantes, hierro, acero y aluminio, para evitar con ello las fugas de carbono por deslocalización
Aumentan los objetivos de participación de las energías renovables. Se hacen más estrictos los criterios de sostenibilidad en el uso de bioenergía y se admite el hidrógeno renovable como fuente para alcanzar esos objetivos.
A partir de 2035 los nuevos vehículos matriculados deberán ser de emisiones cero. Se imponen objetivos para las infraestructuras de recarga y repostaje para esos vehículos. Cada 60 km para la recargas eléctricas y 150 km para repostaje de hidrógeno.
Se proponen reglas para favorecer el desarrollo y el acceso al mercado y a las infraestructuras de los gases renovables y de los gases bajos en emisiones.