Problemas y debilidades en la ejecución de los proyectos de inversión
El Real Decreto-ley 36/2020 ya citado tenía también como objetivo revisar los obstáculos y cuellos de botella existentes en la normativa y en los procedimientos e instrumentos de gestión pública, con el fin de acometer aquellas reformas que permitiesen a las Administraciones públicas y, especialmente, a la Administración General del Estado, tener un papel clave, ágil, eficaz y eficiente para el éxito de la ejecución de los proyectos vinculados a los fondos. Para ello incorporaba un conjunto de especialidades en aspectos relativos a la gestión y control presupuestario, los procedimientos de elaboración normativa y la tramitación de los procedimientos administrativos, la contratación pública, los convenios administrativos, las subvenciones, y algunas técnicas de colaboración público-privada, con el fin de simplificar y facilitar el desarrollo y ejecución del Plan.
Sin embargo, en el primer año de vigencia del Plan siguen sin desplegarse todas las posibilidades previstas en la norma, detectándose importantes debilidades que afectan principalmente a los trámites administrativos, que podría agilizarse incorporando la digitalización a los procedimientos administrativos, y a la falta de personal cualificado en las Administraciones públicas. No obstante, es comprensible que la puesta en marcha de un mecanismo novedoso necesite de un cierto recorrido para lograr una ejecución eficiente.
En todo caso, se aprecian deficiencias en las convocatorias de las subvenciones y licitaciones, tanto en su diseño, como en el contenido de las bases reguladoras que siguen incluyendo una elevada carga burocrática, los canales de comunicación y la difusión de las mismas, lo que estaría dificultando el acceso a los fondos, sobre todo de pymes y autónomos. Se detecta una elevada atomización de las convocatorias orientadas a objetivos muy específicos que obligan a las empresas, especialmente pymes y autónomos, a estructurar proyectos integrales en distintas líneas de actuación y participar en cada una de ellas; esta deficiencia condiciona también la actuación del sector público, que se ve obligado a gestionar numerosas convocatorias y procedimientos administrativos.
Por su parte, los plazos para la presentación de proyectos a las convocatorias son, por lo general, ajustados: entre 4 y 8 semanas de media para la preparación y presentación de las propuestas, situándose en ocasiones por debajo de las dos semanas. En el caso de las licitaciones, la media es de 24 días naturales. Los plazos manejados deberían ser más razonables y realistas, puesto que suponen una dificultad añadida para la participación de las empresas, sobre todo las de menor tamaño, que no cuentan con mecanismos ágiles para preparar las ofertas. De hecho, los esfuerzos pretendidos para lograr una mayor agilidad no deberían traducirse exclusivamente en una reducción de plazos.
Asimismo, las convocatorias deberían diseñarse atendiendo a todo lo dicho anteriormente y dando respuesta a la intención de promover ecosistemas innovadores donde surjan nuevas oportunidades o nichos de actividad, evitando la continuidad e inercia en los modelos de las convocatorias. A este respecto, resulta novedosa la convocatoria del kit digital, que podría servir de ejemplo para otras76.
Por otra parte, el porcentaje de cofinanciación de las subvenciones, situado de media en el 40 por 100, resulta en la práctica una barrera de entrada para muchas pymes que no cuentan con recursos financieros suficientes. En este sentido, sería aconsejable contemplar en el Plan su modulación en función tanto de la dimensión de la empresa, como del sector o actividad en el que se encuadre el proyecto.
Pero sin lugar a dudas, el principal problema al que se enfrenta el desarrollo del Plan tiene que ver con la insuficiencia de personal especializado en la gestión de fondos europeos y contratación pública. Si bien el Real Decreto-ley 36/2020 contemplaba distintas actuaciones en relación con la gestión de personal (priorizar recursos para la ejecución del Plan, crear unidades provisionales, redistribuir, reasignar y atribuir temporalmente funciones, crear y modificar puestos de trabajo o priorizar efectivos de nuevo ingreso), no se ha articulado una planificación de recursos humanos acorde con la capacidad real de la Administración.
Se trata de un importante cuello de botella que afecta principalmente a las Administraciones públicas, y muy en especial a las territoriales, y que no se ha podido solventar con contratación a cargo de los fondos del Plan, en tanto que no se permite su utilización para gastos corrientes.
Por otro lado, si bien la Comisión permitía utilizar un 5 por 100 en concepto de asistencia técnica externa, esta opción no resultaba eficiente para cubrir las ingentes necesidades de personal dedicado a la implementación, gestión y seguimiento del Plan en el conjunto de las Administraciones públicas, incluidas las comunidades autónomas y entidades locales.
Pero no se trata únicamente de reforzar la dotación de capital humano, sino también su formación y cualificación para reforzar las competencias de acuerdo a las necesidades de una gestión más ágil. A este respecto, el componente 11 del PRTR recoge el objetivo de formar a 3.150 empleados públicos durante el periodo de vigencia del Plan, de los cuales, hasta febrero de 2022 se había formado al 25 por 10077.
Igualmente, el sector privado tiene sus propias necesidades, tanto las consultoras que han requerido nuevas contrataciones y refuerzo formativo específico, como las propias empresas que en muchos casos, principalmente en las grandes, han creado estructuras nuevas dedicadas exclusivamente a gestionar actuaciones relacionados con el PRTR. No obstante, hay muchas compañías que no han podido abordar esta falta de personal cualificado, lo que en última instancia puede suponer un freno a su participación en el PRTR. En este sentido, es preciso acompañar a las empresas, especialmente a las pymes, a través de oficinas de asistencia técnica que realicen actuaciones de información y difusión de las convocatorias, apoyo para el acceso a las convocatorias y preparación de los proyectos, entre otras medidas. Sirva de ejemplo la Oficina Técnica de Apoyo a Proyectos Europeos y con la plataforma digital CEOEXEuropa de CEOE o la Oficina Técnica Next Generation de CEPES.
76. Ibidem.
77. Inicialmente la formación se concentró en formación al personal responsable en los departamentos ministeriales; formación al personal responsable del cumplimiento de hitos y objetivos, y formación de formadores, dirigida tanto al personal de la AGE, como de las comunidades autónomas y entidades locales. Además, se pretende capacitar de forma continua a todos los empleados públicos vinculados a la ejecución del Plan.
Problemas y debilidades en la ejecución de los
proyectos de inversión
El Real Decreto-ley 36/2020 ya citado tenía también como objetivo revisar los obstáculos y cuellos de botella existentes en la normativa y en los procedimientos e instrumentos de gestión pública, con el fin de acometer aquellas reformas que permitiesen a las Administraciones públicas y, especialmente, a la Administración General del Estado, tener un papel clave, ágil, eficaz y eficiente para el éxito de la ejecución de los proyectos vinculados a los fondos. Para ello incorporaba un conjunto de especialidades en aspectos relativos a la gestión y control presupuestario, los procedimientos de elaboración normativa y la tramitación de los procedimientos administrativos, la contratación pública, los convenios administrativos, las subvenciones, y algunas técnicas de colaboración público-privada, con el fin de simplificar y facilitar el desarrollo y ejecución del Plan.
Sin embargo, en el primer año de vigencia del Plan siguen sin desplegarse todas las posibilidades previstas en la norma, detectándose importantes debilidades que afectan principalmente a los trámites administrativos, que podría agilizarse incorporando la digitalización a los procedimientos administrativos, y a la falta de personal cualificado en las Administraciones públicas. No obstante, es comprensible que la puesta en marcha de un mecanismo novedoso necesite de un cierto recorrido para lograr una ejecución eficiente.
En todo caso, se aprecian deficiencias en las convocatorias de las subvenciones y licitaciones, tanto en su diseño, como en el contenido de las bases reguladoras que siguen incluyendo una elevada carga burocrática, los canales de comunicación y la difusión de las mismas, lo que estaría dificultando el acceso a los fondos, sobre todo de pymes y autónomos. Se detecta una elevada atomización de las convocatorias orientadas a objetivos muy específicos que obligan a las empresas, especialmente pymes y autónomos, a estructurar proyectos integrales en distintas líneas de actuación y participar en cada una de ellas; esta deficiencia condiciona también la actuación del sector público, que se ve obligado a gestionar numerosas convocatorias y procedimientos administrativos.
Por su parte, los plazos para la presentación de proyectos a las convocatorias son, por lo general, ajustados: entre 4 y 8 semanas de media para la preparación y presentación de las propuestas, situándose en ocasiones por debajo de las dos semanas. En el caso de las licitaciones, la media es de 24 días naturales. Los plazos manejados deberían ser más razonables y realistas, puesto que suponen una dificultad añadida para la participación de las empresas, sobre todo las de menor tamaño, que no cuentan con mecanismos ágiles para preparar las ofertas. De hecho, los esfuerzos pretendidos para lograr una mayor agilidad no deberían traducirse exclusivamente en una reducción de plazos.
Asimismo, las convocatorias deberían diseñarse atendiendo a todo lo dicho anteriormente y dando respuesta a la intención de promover ecosistemas innovadores donde surjan nuevas oportunidades o nichos de actividad, evitando la continuidad e inercia en los modelos de las convocatorias. A este respecto, resulta novedosa la convocatoria del kit digital, que podría servir de ejemplo para otras76.
Por otra parte, el porcentaje de cofinanciación de las subvenciones, situado de media en el 40 por 100, resulta en la práctica una barrera de entrada para muchas pymes que no cuentan con recursos financieros suficientes. En este sentido, sería aconsejable contemplar en el Plan su modulación en función tanto de la dimensión de la empresa, como del sector o actividad en el que se encuadre el proyecto.
Pero sin lugar a dudas, el principal problema al que se enfrenta el desarrollo del Plan tiene que ver con la insuficiencia de personal especializado en la gestión de fondos europeos y contratación pública. Si bien el Real Decreto-ley 36/2020 contemplaba distintas actuaciones en relación con la gestión de personal (priorizar recursos para la ejecución del Plan, crear unidades provisionales, redistribuir, reasignar y atribuir temporalmente funciones, crear y modificar puestos de trabajo o priorizar efectivos de nuevo ingreso), no se ha articulado una planificación de recursos humanos acorde con la capacidad real de la Administración.
Se trata de un importante cuello de botella que afecta principalmente a las Administraciones públicas, y muy en especial a las territoriales, y que no se ha podido solventar con contratación a cargo de los fondos del Plan, en tanto que no se permite su utilización para gastos corrientes.
Por otro lado, si bien la Comisión permitía utilizar un 5 por 100 en concepto de asistencia técnica externa, esta opción no resultaba eficiente para cubrir las ingentes necesidades de personal dedicado a la implementación, gestión y seguimiento del Plan en el conjunto de las Administraciones públicas, incluidas las comunidades autónomas y entidades locales.
Pero no se trata únicamente de reforzar la dotación de capital humano, sino también su formación y cualificación para reforzar las competencias de acuerdo a las necesidades de una gestión más ágil. A este respecto, el componente 11 del PRTR recoge el objetivo de formar a 3.150 empleados públicos durante el periodo de vigencia del Plan, de los cuales, hasta febrero de 2022 se había formado al 25 por 10077.
Igualmente, el sector privado tiene sus propias necesidades, tanto las consultoras que han requerido nuevas contrataciones y refuerzo formativo específico, como las propias empresas que en muchos casos, principalmente en las grandes, han creado estructuras nuevas dedicadas exclusivamente a gestionar actuaciones relacionados con el PRTR. No obstante, hay muchas compañías que no han podido abordar esta falta de personal cualificado, lo que en última instancia puede suponer un freno a su participación en el PRTR. En este sentido, es preciso acompañar a las empresas, especialmente a las pymes, a través de oficinas de asistencia técnica que realicen actuaciones de información y difusión de las convocatorias, apoyo para el acceso a las convocatorias y preparación de los proyectos, entre otras medidas. Sirva de ejemplo la Oficina Técnica de Apoyo a Proyectos Europeos y con la plataforma digital CEOEXEuropa de CEOE o la Oficina Técnica Next Generation de CEPES.