La ejecución del PRTR en 2021
La mayor parte de las ayudas financieras no reembolsables asignadas a España para el periodo 2021-2026 (el 70 por 100) se ejecutarán entre 2021 y 2023, debiendo estar el gasto comprometido antes de finales de 2022 y el 30 por 100 restante a finales de 202370. España es, en este sentido, uno de los países de la Unión Europea que ha comprometido un mayor porcentaje de las transferencias en los tres primeros años de vigencia del MRR, lo que supone un importante reto en términos de gestión y ejecución. La solicitud en 2022 de los créditos extenderá, no obstante, la ejecución de los proyectos hasta 2026, lo que facilitará la completa realización del Plan.
Previamente al análisis de la ejecución, es preciso señalar la dificultad de acceder a datos oficiales integrados, dada la dispersión de fuentes de información existentes tanto españolas (web del PRTR, IGAE y Ministerio de Hacienda, comunidades autónomas) como europeas (Recovery and Resilience Scoreboard) y la falta de estructura de dicha información. En este sentido, sería deseable para poder analizar el grado de ejecución contar con una única fuente oficial que de manera centralizada recoja toda la información tanto cualitativa como cuantitativa sobre el desarrollo del Plan, en línea con el sistema de información de gestión y seguimiento previsto.
La ejecución del PRTR se puede valorar a través de tres ámbitos distintos: en términos de los compromisos asumidos con la Comisión Europea para el cumplimiento de hitos y objetivos, de contabilidad nacional y de ejecución presupuestaria.
En cuanto a los compromisos con la Comisión, durante 2021 se lograron los 52 hitos y objetivos fijados, siendo España el primer país que activó el segundo desembolso de fondos del Mecanismo. No obstante, en su mayor parte estos hitos se correspondieron con cambios normativos o con la aprobación de estrategias y planes y, por tanto, su reflejo en la economía real necesitará cierto recorrido. Al cierre de esta Memoria anual, España había solicitado ya el tercer desembolso correspondiente al cumplimiento de otros 40 hitos y objetivos.
En términos de contabilidad nacional, decisiva para evaluar el impacto macroeconómico, el Ministerio de Hacienda recoge en su Actualización del Programa de Estabilidad que en 2021 el gasto público financiado con transferencias del MRR fue de 21.484 millones de euros, de los que el 85 por 100 era gasto de capital, lo que confirma la vocación inversora del Plan.
Por su parte, la ejecución presupuestaria a 31 de diciembre de 2021 fue elevada en términos de obligaciones reconocidas: algo más del 80 por 100 de los recursos previstos para ese año (24.198 millones de euros), pero baja en cuanto a la ejecución real de los proyectos (solo se realizaron pagos por el 45,5 por 100 del crédito total y en su mayoría fueron transferencias a otras entidades)71. A 21 de abril de 2022, las obligaciones reconocidas suponían el 16,3 por 100 del crédito total de 2022 (27.958 millones de euros) y solo el 4,2 eran pagos efectivos72. No obstante, cabe recordar que la ejecución de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos se ha caracterizado tradicionalmente por una baja ejecución del gasto comprometido durante los primeros años, acelerándose paulatinamente conforme se desarrolla el Marco Financiero Plurianual73.
Este ritmo de ejecución presupuestaria contrasta, no obstante, con la escasa llegada de fondos a la economía real y las dudas sobre la participación efectiva de las empresas, especialmente, de las pymes.
En 2021 se lanzaron 684 convocatorias competitivas y licitaciones para llevar a cabo inversiones públicas en diferentes ámbitos, destacando el despliegue de infraestructuras ferroviarias y la renovación de equipos médicos. El ritmo de publicación se aceleró en los últimos meses del año y continuó en 2022. Hasta el 23 de marzo, se habían publicado más de 1.612 convocatorias por un importe total de 27.027 millones de euros.
Durante 2021 y hasta el 28 de febrero de 2022, las Administraciones públicas habían publicado 1.267 licitaciones por un importe cercano a los 5.000 millones de euros, si bien en los primeros momentos el ritmo fue muy lento74. Más del 50 por 100 de las licitaciones procedían de empresas públicas, reflejando su mayor capacidad administrativa para gestionar fondos públicos; y el objetivo ha sido principalmente la construcción de infraestructuras y construcción (70 por 100 del total). De hecho, ADIF licitó por sí sola por valor de 2.500 millones de euros. A este respecto, dado que el Plan busca tener un impacto transformador sobre la actividad productiva, sería conveniente reforzar también el peso del sector privado como destinatarios directos de las subvenciones75.
Además, se realizaron transferencias a las comunidades autónomas por algo más de 11.000 millones de euros para el despliegue de actuaciones en ámbitos como la rehabilitación de viviendas y edificios públicos, la implementación de la normativa de residuos o el autoconsumo y almacenamiento energético. La práctica totalidad se repartió a través de las Conferencias Sectoriales, conforme a los criterios objetivos acordados, en su mayor parte mediante transferencias (8.831 millones de euros), siendo el resto subvenciones directas, convenios y otros instrumentos, asignados conforme a criterios de interés general o para regiones con características especiales. De los PGE 2022, a 21 de abril se les habían asignado ya 2.015 millones de euros. Por su parte, a las entidades locales se les asignaron cerca de 3.000 millones de euros, destacando las convocatorias de ayudas para la implantación de zonas de bajas emisiones y la transformación digital y sostenible del transporte urbano.
Durante 2021 el Consejo de Ministros aprobó tres PERTE: el del vehículo eléctrico y conectado (VEC), para la salud de vanguardia y el de energías renovables, hidrógeno renovable y almacenamiento (ERHA); y ocho más en 2022: el Agroalimentario, el de la nueva economía de la lengua (PERTE del Español), el de Economía Circular (EC), el de la industria naval, el aeroespacial, el de digitalización del ciclo del agua, el de Economía social de los cuidados y el de semiconductores (CHIP). Más allá de la importancia que supone el despliegue de este nuevo tipo de instrumento, sería conveniente acelerar la ejecución de los mismos una vez que han sido formalmente aprobados dado su carácter tractor para el conjunto de la economía.
Por otra parte, de los 52 hitos cumplidos a finales de 2021, 49 correspondieron a reformas contempladas en muchos de los componentes relativos a cambios normativos, estrategias y planes de actuación o creación de organismos y órganos administrativos, algunas de las cuales estaban contempladas con anterioridad a la elaboración del PRTR.
70. Los pagos serán semestrales y se irán concediendo en base al cumplimiento de una serie de hitos y objetivos comprometidos, de acuerdo con el Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo de 12 de febrero de 2021 por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia. Los tres años siguientes, hasta 2026, el desembolso será anual.
71. Los créditos para gestión directa por la AGE ascendían en 2021 a cerca de 3.000 millones de euros, si bien las obligaciones reconocidas a final de año suponían solo algo más de una cuarta parte.
72. Ministerio de Hacienda, Actualización del Plan de Estabilidad 2022-2025.
73. Véase Banco de España, «Evolución histórica de los fondos estructurales y de inversión europeos», Boletín económico 3/2021. Considerando los FEIE recibidos por Francia, Italia, Alemania y España, se observa que en los dos últimos programas finalizados (2000-2006 y 2007-2013), durante los dos primeros años de vigencia se ejecutó entre el 9 y el 11 por 100 del gasto total comprometido en el conjunto del programa; en los dos años siguientes entre el 20-33 por 100, y en el séptimo año, entre el 58 y el 74 por 100 del total (el 69 por 100 en el caso de España).
74. Desde un volumen de 464 millones de euros en enero de 2021, a más de 1.000 a mitad de año, acelerándose a final de año con licitaciones por valor de 4.370 millones de euros en diciembre. Véase Hidalgo, M., Los Fondos NextGenEU en España: análisis de la ejecución de licitaciones, Esade EcPol Center & EY, abril de 2022.
75. CEOE, Informe de seguimiento de los fondos Next Generation en España, segundo informe, abril de 2022.
La ejecución del PRTR en 2021
La mayor parte de las ayudas financieras no reembolsables asignadas a España para el periodo 2021-2026 (el 70 por 100) se ejecutarán entre 2021 y 2023, debiendo estar el gasto comprometido antes de finales de 2022 y el 30 por 100 restante a finales de 202370. España es, en este sentido, uno de los países de la Unión Europea que ha comprometido un mayor porcentaje de las transferencias en los tres primeros años de vigencia del MRR, lo que supone un importante reto en términos de gestión y ejecución. La solicitud en 2022 de los créditos extenderá, no obstante, la ejecución de los proyectos hasta 2026, lo que facilitará la completa realización del Plan.
Previamente al análisis de la ejecución, es preciso señalar la dificultad de acceder a datos oficiales integrados, dada la dispersión de fuentes de información existentes tanto españolas (web del PRTR, IGAE y Ministerio de Hacienda, comunidades autónomas) como europeas (Recovery and Resilience Scoreboard) y la falta de estructura de dicha información. En este sentido, sería deseable para poder analizar el grado de ejecución contar con una única fuente oficial que de manera centralizada recoja toda la información tanto cualitativa como cuantitativa sobre el desarrollo del Plan, en línea con el sistema de información de gestión y seguimiento previsto.
La ejecución del PRTR se puede valorar a través de tres ámbitos distintos: en términos de los compromisos asumidos con la Comisión Europea para el cumplimiento de hitos y objetivos, de contabilidad nacional y de ejecución presupuestaria.
En cuanto a los compromisos con la Comisión, durante 2021 se lograron los 52 hitos y objetivos fijados, siendo España el primer país que activó el segundo desembolso de fondos del Mecanismo. No obstante, en su mayor parte estos hitos se correspondieron con cambios normativos o con la aprobación de estrategias y planes y, por tanto, su reflejo en la economía real necesitará cierto recorrido. Al cierre de esta Memoria anual, España había solicitado ya el tercer desembolso correspondiente al cumplimiento de otros 40 hitos y objetivos.
En términos de contabilidad nacional, decisiva para evaluar el impacto macroeconómico, el Ministerio de Hacienda recoge en su Actualización del Programa de Estabilidad que en 2021 el gasto público financiado con transferencias del MRR fue de 21.484 millones de euros, de los que el 85 por 100 era gasto de capital, lo que confirma la vocación inversora del Plan.
Por su parte, la ejecución presupuestaria a 31 de diciembre de 2021 fue elevada en términos de obligaciones reconocidas: algo más del 80 por 100 de los recursos previstos para ese año (24.198 millones de euros), pero baja en cuanto a la ejecución real de los proyectos (solo se realizaron pagos por el 45,5 por 100 del crédito total y en su mayoría fueron transferencias a otras entidades)71. A 21 de abril de 2022, las obligaciones reconocidas suponían el 16,3 por 100 del crédito total de 2022 (27.958 millones de euros) y solo el 4,2 eran pagos efectivos72. No obstante, cabe recordar que la ejecución de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos se ha caracterizado tradicionalmente por una baja ejecución del gasto comprometido durante los primeros años, acelerándose paulatinamente conforme se desarrolla el Marco Financiero Plurianual73.
Este ritmo de ejecución presupuestaria contrasta, no obstante, con la escasa llegada de fondos a la economía real y las dudas sobre la participación efectiva de las empresas, especialmente, de las pymes.
En 2021 se lanzaron 684 convocatorias competitivas y licitaciones para llevar a cabo inversiones públicas en diferentes ámbitos, destacando el despliegue de infraestructuras ferroviarias y la renovación de equipos médicos. El ritmo de publicación se aceleró en los últimos meses del año y continuó en 2022. Hasta el 23 de marzo, se habían publicado más de 1.612 convocatorias por un importe total de 27.027 millones de euros.
Durante 2021 y hasta el 28 de febrero de 2022, las Administraciones públicas habían publicado 1.267 licitaciones por un importe cercano a los 5.000 millones de euros, si bien en los primeros momentos el ritmo fue muy lento74. Más del 50 por 100 de las licitaciones procedían de empresas públicas, reflejando su mayor capacidad administrativa para gestionar fondos públicos; y el objetivo ha sido principalmente la construcción de infraestructuras y construcción (70 por 100 del total). De hecho, ADIF licitó por sí sola por valor de 2.500 millones de euros. A este respecto, dado que el Plan busca tener un impacto transformador sobre la actividad productiva, sería conveniente reforzar también el peso del sector privado como destinatarios directos de las subvenciones75.
Además, se realizaron transferencias a las comunidades autónomas por algo más de 11.000 millones de euros para el despliegue de actuaciones en ámbitos como la rehabilitación de viviendas y edificios públicos, la implementación de la normativa de residuos o el autoconsumo y almacenamiento energético. La práctica totalidad se repartió a través de las Conferencias Sectoriales, conforme a los criterios objetivos acordados, en su mayor parte mediante transferencias (8.831 millones de euros), siendo el resto subvenciones directas, convenios y otros instrumentos, asignados conforme a criterios de interés general o para regiones con características especiales. De los PGE 2022, a 21 de abril se les habían asignado ya 2.015 millones de euros. Por su parte, a las entidades locales se les asignaron cerca de 3.000 millones de euros, destacando las convocatorias de ayudas para la implantación de zonas de bajas emisiones y la transformación digital y sostenible del transporte urbano.
Durante 2021 el Consejo de Ministros aprobó tres PERTE: el del vehículo eléctrico y conectado (VEC), para la salud de vanguardia y el de energías renovables, hidrógeno renovable y almacenamiento (ERHA); y ocho más en 2022: el Agroalimentario, el de la nueva economía de la lengua (PERTE del Español), el de Economía Circular (EC), el de la industria naval, el aeroespacial, el de digitalización del ciclo del agua, el de Economía social de los cuidados y el de semiconductores (CHIP). Más allá de la importancia que supone el despliegue de este nuevo tipo de instrumento, sería conveniente acelerar la ejecución de los mismos una vez que han sido formalmente aprobados dado su carácter tractor para el conjunto de la economía.
Por otra parte, de los 52 hitos cumplidos a finales de 2021, 49 correspondieron a reformas contempladas en muchos de los componentes relativos a cambios normativos, estrategias y planes de actuación o creación de organismos y órganos administrativos, algunas de las cuales estaban contempladas con anterioridad a la elaboración del PRTR.
